Sửa đổi quy định của hiến pháp về ngân sách nhà nước phù hợp với thực tiễn kinh tế - xã hội

Đó là tiêu đề bài viết của GS.,TS Nguyễn Công Nghiệp, Thứ trưởng thường trực Bộ Tài chính góp ý về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992. Nội dung bài viết đã được đăng trên Báo Nhân Dân ngày 27/2/2013, Tài chính Điện tử xin trân trọng giới thiệu toàn văn bài viết.

GS.,TS Nguyễn Công Nghiệp, Thứ trưởng thường trực Bộ Tài chính.GS.,TS Nguyễn Công Nghiệp, Thứ trưởng thường trực Bộ Tài chính.
 
Với vị trí, vai trò của đạo luật gốc, Hiến pháp là cơ sở nền tảng của hệ thống pháp luật Việt Nam nói chung và của hệ thống pháp luật tài chính nói riêng. Theo quy định của Hiến pháp hiện hành, Bộ Tài chính là cơ quan hành chính nhà nước có trách nhiệm giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ hoạch định chính sách tài chính; chủ trì phối hợp với các Bộ ngành liên quan xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật, trên cơ sở đó tổ chức triển khai và kiểm tra thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về ngân sách, tài chính.
 
Theo quy định tại Điều 83, 84, 100, 116 và Điều 117, Hiến pháp hiện hành đã quy định trách nhiệm của Bộ trưởng Bộ Tài chính; mối quan hệ giữa Bộ Tài chính với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước (như Quốc hội, Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ); mối quan hệ giữa Bộ Tài chính với các Bộ, ngành, cơ quan khác ở Trung ươngchính quyền các địa phương. Sau hai mươi năm thể chế hóa các quy định của Hiến pháp liên quan đến Bộ Tài chính, kết quả cho thấy đã hình thành nên một hệ thống quy phạm pháp luật (QPPL) điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực tài chính (từ quá trình phân phối động viên tài chính đến kiểm tra, giám sát các hoạt động tài chính phát sinh trong nền kinh tế). Theo đó, hệ thống QPPL về tài chính đã bao trùm các lĩnh vực thu - chi ngân sách nhà nước (NSNN), tài chính doanh nghiệp (TCDN), hoạt động tín dụng ngân hàng (TDNH) và các tổ chức tài chính (TCTC). Hệ thống pháp luật tài chính đồng bộ và thống nhất đã phát huy vai trò quan trọng trong điều chỉnh các quan hệ tài chính giữa các chủ thể; hình thành chuẩn mực cho các hoạt động tài chính.
 
 
Trong hai mươi năm qua, kể từ khi Hiến pháp được ban hành năm 1992 đến nay, để bảo đảm phù hợp với sự vận động của nền kinh tế và những nhiệm vụ mới đặt ra trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa (CNH, HĐH) đất nước, hệ thống pháp luật về tài chính đã luôn được quan tâm, chú trọng bổ sung, hoàn thiện, tạo khung pháp lý cho hoạt động quản lý NSNN, tài sản công, quản lý thuế, hải quan, thị trường tài chính (TTTC), dịch vụ tài chính, kế toán, kiểm toán, tài chính doanh nghiệp (TCDN), hội nhập quốc tế và quản lý nợ công... Đáng chú ý là sự ra đời và đi vào thực tiễn cuộc sống của Luật NSNN, Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước; Nghị định về quản lý vốn đầu tư từ NSNN; Luật thuế giá trị gia tăng, Luật thuế tiêu thụ đặc biệt, Luậ thuế thu nhập doanh nghiệp; Luật Thuế Thu nhập cá nhân; Luật thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu; Luật Thuế tài nguyên; Luật thuế bảo vệ môi trường;Luật quản lý thuế; Luật Hải quan Luật Chứng khoán, Luật Kinh doanh bảo hiểm, Luật Kế toán, Luật kiểm toán độc lập, Luật quản lý nợ công… Trong đó, việc thể chế hóa và thi hành quy định của Hiến pháp trong lĩnh vực NSNN đã đạt kết quả cao nhưng cũng đã đặt ra những yêu cầu cần được sửa đổi để phù hợp hơn với thực tiễn phát triển của đất nước.
 
Trong Hiến pháp năm 1992, các quy định có liên quan đến tài chính - NSNN nói chung gồm 14 Điều, là các Điều 2, Điều 3, Điều 12, Điều 15, Điều 16, Điều 26, Điều 27, Điều 35, Điều 37, Điều 80, Điều 84, Ðiều 109, Điều 112 và Điều 120. Trong đó, quy định liên quan trực tiếp đến lĩnh vực NSNN là Điều 84 và Điều 120. Tại Điều 84, Hiến pháp 1992 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội trong việc quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; quyết định dự toán NSNN và phân bổ NSNN cấp trung ương, phê chuẩn quyết toán NSNN; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế. Tại Điều 120, Hiến pháp quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân (HĐND) trong việc ban hành nghị quyết của HĐND về các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) và NSNN ở địa phương.
 
Kết quả thực hiện các quy định của Hiến pháp hiện hành cho thấy, việc xây dựng và hoàn thiện Luật NSNN - văn bản pháp lý cao nhất đối với công tác quản lý NSNN và tài chính - NSNN đã thực sự góp phần quan trọng vào việc hoàn thiện thể chế quản lý kinh tế phục vụ quá trình đổi mới KT-XH với nhịp độ cao, bền vững, đồng thời thực hiện tốt công bằng xã hội. Đây là đạo luật có vị trí, vai trò rất quan trọng trong hệ thống luật tài chính, đã được thực hiện bắt đầu từ năm ngân sách 1997. Sau đó, để phù hợp hơn với thực tiễn, Quốc hội đã ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật NSNN, và luật sửa đổi này có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 1999. Năm 2002, nhằm tiếp tục hoàn thiện thể chế quản lý NSNN theo hướng đổi mới, tại kỳ họp thứ 2 Quốc hội khoá 11 đã thông qua Luật NSNN (sửa đổi) và có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004. Từ đó đến nay, trên cơ sở kế thừa và khẳng định những nguyên tắc cơ bản của cân đối NSNN, Luật NSNN đã góp phần cơ cấu lại NSNN, từng bước lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia, và là cơ sở để Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Bộ Tài chính đã ban hành các văn bản QPPL hướng dẫn triển khai Luật NSNN vào thực tiễn.
 
Thể chế hoá thành công các quy định của Hiến pháp về ngân sách nhà nước
 
Thực tế thể chế hoá các quy định của Hiến pháp 1992 về NSNN vào thực tiễn vận hành Luật NSNN thời gian qua cho thấy, trên cơ sở quy định của Hiến pháp, Luật NSNN đã thể hiện đầy đủ, rõ ràng các yêu cầu về QLNN đối với NSNN cũng như việc thực hiện luật vào thực tiễn. Cụ thể: việc quy định NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm tại Điều 3 Luật NSNN... là kết quả của việc thể chế hóa quy định tại Điều 2, Điều 3 của Hiến pháp năm 1992. Quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội tại Điều 15 Luật NSNN; quy định Quốc hội quyết định dự toán NSNN và phân bổ ngân sách trung ương theo từng chỉ tiêu cụ thể (trong đó có chi phát triển giáo dục, khoa học và công nghệ là quốc sách hàng đầu) là sự thể chế hoá quy định của Điều các Điều 84, Điều 35 và 37 của Hiến pháp 1992. Ngoài ra, còn có các quy định Quốc hội thực hiện giám sát việc thực hiện NSNN, chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; nghị quyết của Quốc hội về NSNN, các dự án và công trình quan trọng quốc gia, các chương trình phát triển kinh tế - xã hội, các dự án và công trình xây dựng cơ bản quan trọng khác. Luật NSNN cũng cụ thể hóa quy định của Hiến pháp về Quốc hội phê chuẩn quyết toán NSNN. Với các quy định nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội, Luật NSNN quy định nhiệm vụ, quyền hạn các cơ quan của Quốc hội như: Uỷ ban thường vụ Quốc hội (Điều 16 của Luật NSNN); Uỷ ban tài chính - ngân sách của Quốc hội (Điều 17 của Luật NSNN); Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội (Điều 18 của Luật NSNN) trong lĩnh vực NSNN.
 
Bên cạnh đó, đối với Chính phủ, Luật NSNN đã quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ tại Điều 20 của Luật, và đây là điều luật thể chế hoá Điều 109 và Điều 112 của Hiến pháp năm 1992. Đối với HĐND các cấp, Điều 25 của Luật NSNN thể chế hóa Điều 120 của Hiến pháp năm 199 về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND trong quyết định dự toán thu NSNN trên địa bàn; dự toán thu - chi NSNN địa phương (bao gồm chi ngân sách cấp mình và chi ngân sách địa phương cấp dưới; quyết định phân bổ dự toán ngân sách cấp mình; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; Giám sát việc thực hiện ngân sách đã được HĐND quyết định.
 
Với các quy định trên, Luật NSNN đã bảo đảm vai trò, quyền hạn của Quốc hội và HĐND trong việc quyết định dự toán, phân bổ, phê chuẩn quyết toán NSNN và đồng thời cũng bảo đảm sự chỉ đạo điều hành thống nhất NSNN trong phạm vi cả nước của Chính phủ đã được quy định tại Điều 2 của Hiến pháp 1992. Từ đó, việc xây dựng và hoàn thiện Luật NSNN - văn bản pháp lý cao nhất đối với công tác quản lý ngân sách và tài chính - NSNN đã góp phần quan trọng trong việc hoàn thiện thể chế quản lý kinh tế phục vụ quá trình đổi mới kinh tế - xã hội nhằm mục tiêu "Phát triển kinh tế với nhịp độ cao, bền vững, đồng thời thực hiện tốt công bằng xã hội". Cùng với đó, công tác nghiên cứu, xây dựng ban hành hệ thống các văn bản hướng dẫn thi hành Luật NSNN đã được thực hiện đầy đủ, kịp thời ở cả Trung ương và địa phương. Các nghị định, quyết định, thông tư được ban hành vào từng giai đoạn phát triển của đất nước, cơ bản phù hợp với điều kiện thực tế đã góp phần thúc đẩy quản lý NSNN chặt chẽ, tiết kiệm, hiệu quả, thực hiện phân cấp và nâng cao trách nhiệm, quyền hạn của các Bộ, ngành, các cấp chính quyền địa phương và đơn vị trong quản lý NSNN.
 
Cần thiết sửa đổi hai quy định cơ bản
 
Tuy đã đạt được các kết quả quan trọng nêu trên, nhưng nhìn lại chặng đường hai mươi năm thực hiện các quy định của Hiến pháp về NSNN, Bộ Tài chính nhận thấy, pháp luật về NSNN hiện nay vẫn còn nhiều điểm cần phải sửa đổi, bổ sung để phù hợp hơn với thực tiễn, như: chưa rõ ràng quyền hạn và trách nhiệm của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, HĐND và UBND các cấp, quyền hạn và trách nhiệm của các Bộ, ngành trung ương trong quản lý NSNN. Pháp luật NSNN hiện nay mới quy định căn cứ xây dựng dự toán NSNN hằng năm mà chưa xây dựng kế hoạch tài chính và chi tiêu trung hạn; không quy định về cơ chế điều hòa nguồn thu trong trường hợp thu ngân sách có biến động trong thời kỳ ổn định ngân sách.
 
Với thực tế triển khai thực hiện các quy định của Hiến pháp về NSNNcùng các phân tích nguyên nhân trên, Bộ Tài chính đề xuất, kiến nghị một số vấn đề cần sửa dổi, bổ sung để hoàn thiện Hiến pháp 1992. Theo Bộ Tài chính, các quy định của Hiến pháp liên quan đến lĩnh vực NSNN cần được thể hiện một cách toàn diện, đúng đắn, khẳng định rõ quyền hạn, vai trò của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp trong việc quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ ngân sách và phê chuẩn quyết toán NSNN. Việc sửa đổi các quy định của Hiến pháp liên quan đến lĩnh vực ngân sách nhà nước phải bám sát định hướng, yêu cầu tại Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011-2020 và các văn kiện của Đảng, Nhà nước phù hợp với từng thời kỳ; bát sát định hướng, yêu cầu của theo Nghị quyết số 05-NQ/TW ngày 12/7/2011 của Hội nghị lần thứ 2 Ban chấp hành TW Đảng về việc triển khai thực hiện chủ trương nghiên cứu, sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Nghị quyết số 06/2011/QH13 ngày 06/8/2011 của Quốc hội về việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 và thành lập Uỷ ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992; phù hợp với bối cảnh phát triển kinh tế thị trường, toàn cầu hóa.
 
Ngoài ra, việc sửa đổi các quy định của Hiến pháp liên quan đến lĩnh vực ngân sách nhà nước phải trên cơ sở xác định các nội dung đã được thể chế hoá và thực tiễn thực hiện còn phù hợp, cần được kế thừa; những vấn đề bất cập cần phải sửa đổi, bổ sung.
 
Trên cơ sở định hướng chung, những đề xuất cụ thể của Bộ Tài chính về việc sửa đổi, bổ sung quy định về NSNN trong Hiến pháp 1992 có hai điểm quan trọng cần kiến nghị.
 
Đối với quy định về công tác lập dự toán và quyết toán ngân sách tại Điều 84 của Hiến pháp năm 1992:
 
Theo kinh nghiệm quốc tế, trong hệ thống NSNN của phần lớn các nước trên thế giới như Đức, Mỹ, Canada, Trung Quốc, Thái Lan…, các cấp ngân sách không lồng ghép với nhau, ngân sách từng cấp do Quốc hội và HĐND cấp đó quyết định. Với mô hình không lồng ghép như vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn, đơn giản hóa được các thủ tục trong công tác lập, chấp hành và quyết toán NSNN, mỗi cấp ngân sách có thời gian và điều kiện để xem xét chi tiết, kĩ lưỡng ngân sách cấp mình, tăng tính công khai, minh bạch của NSNN.
 
Để thực hiện được mô hình các cấp ngân sách không lồng ghép thì phải sửa đổi Điều 84 của Hiến pháp năm 1992 theo hướng Quốc hội chỉ quyết định dự toán, phân bổ, phê chuẩn quyết toán đối với ngân sách Trung ương. Cụ thể hơn, Bộ Tài chính kiến nghị sửa điều 84 thành: "Quốc hội quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; quyết định dự toán chi ngân sách Trung ương, phân bổ ngân sách Trung ương, phê chuẩn quyết toán chi ngân sách Trung ương; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế".
 
Đối với công tác phân bổ ngân sách:để đảm bảo nguyên tắc pháp chế, thực hiện đầy đủ thẩm quyền của Quốc hội trong việc quyết định phân bổ ngân sách trung ương, đề nghị nghiên cứu bổ sung quy định thẩm quyền của Quốc hội trong việc xác định các mục tiêu ưu tiên trong phân bổ dự toán chi ngân sách trong từng thời kỳ cho phù hợp. Căn cứ các Kết luận, Nghị quyết của Đảng có liên quan đến phân bổ ngân sách để thể chế hóa bằng các Nghị quyết của Quốc hội bảo đảm các quy định trong Hiến pháp về thẩm quyền của Quốc hội.
 
(GS.,TS. Nguyễn Công Nghiệp, Thứ trưởng thường trực Bộ Tài chính)