Cần xóa bỏ trợ cấp cho nhiên liệu hóa thạch

Trợ cấp nhiên liệu hóa thạch của Chính phủ Việt Nam vẫn còn lớn và chủ yếu dưới hình thức gián tiếp. Chính vì thế, việc cải cách chính sách tài khóa nhiên liệu hóa thạch có những lợi ích đáng kể, trong đó có việc nâng cao hiệu suất năng lượng, tăng nguồn cung năng lượng và đảm bảo an ninh năng lượng quốc gia, giảm gánh nặng tài khóa, tăng trưởng GDP cao hơn trong trung và dài hạn, cũng như đem lại tác động tích đối với môi trường. Dỡ bỏ trợ giá nhiên liệu hóa thạch cũng là một cơ hội để chính sách năng lượng trở nên lũy tiến hơn và việc phân bổ nguồn lực nói chung hiệu quả và bao trùm hơn.

Ảnh minh họa - nguồn internet.Ảnh minh họa - nguồn internet.
Cần dỡ bỏ trợ cấp?
Theo nhận định của Nhóm tư vấn chính sách của UNDP Việt Nam: Giá năng lượng ở Việt Nam đang thấp so với mức giá thế giới, chủ yếu do việc kiểm soát giá và đánh thuế môi trường thấp. Điều này mặc dù tạo điều kiện cho việc tiếp cận năng lượng một cách rộng khắp, song cũng là lực cản đối với mục tiêu về hiệu quả năng lượng và đầu tư cho sản xuất năng lượng xanh cũng như là nguyên nhân của tình trạng cắt điện thường xuyên.
Theo Cơ quan Năng lượng Quốc tế (IEA), trợ giá nhiên liệu hóa thạch ở Việt Nam dao động từ 1,2 tỷ đến 4,49 tỷ USD mỗi năm trong giai đoạn 2007-2012. Con số này được tính toán dựa trên sự khác biệt giữa giá năng lượng ở Việt Nam và giá thế giới và dựa trên định nghĩa quốc tế được công nhận về trợ giá: bất kỳ can thiệp nào của chính phủ làm giảm giá nhiên liệu hóa thạch xuống dưới mức thực tế khi không có can thiệp đó. Phần lớn trợ giá nhiên liệu hóa thạch ở Việt Nam là gián tiếp. Chúng xuất hiện dưới nhiều dạng cung cấp khác nhau cho các nhà sản xuất và phân phối năng lượng, chủ yếu là các doanh nghiệp nhà nước (DNNN). Ví dụ, các DNNN trong ngành năng lượng nhận được tín dụng lãi suất thấp cho hoạt động đầu tư, và đầu vào giá rẻ như đất đai và than. Các chính sách hiện nay cũng dẫn tới nguồn thu của Nhà nước bị mất đi (giá thấp, không có lợi nhuận) và mức nợ gia tăng. Theo số liệu chính thức, tổng số nợ của ba tổng công ty năng lượng lớn lên tới khoảng 15 tỷ USD trong năm 2012.
 
Trợ giá nhiên liệu hóa thạch tại Việt Nam chủ yếu cho than đá và các nhiên liệu khác sử dụng cho phát điện. Giá điện bình quân hiện nay đang rất thấp so với giá thế giới, và giảm xuống từ năm 2002 và chững lại trong 5 năm gần đây khi tính theo giá cố định năm 2002. Giá các mặt hàng xăng dầu trên thị trường nội địa hiện đã gắn với giá thế giới thông qua cách xác định giá theo công thức kể từ năm 2009, và quỹ Bình ổn giá (QBOG) đã được xây dựng để điều hòa biến động giá. Kiểm soát giá cũng đã được đưa ra để hạn chế mức tăng giá xăng dầu, tương đương với việc trợ giá gián tiếp.
 
Tuy nhiên, theo chuyên gia Kinh tế độc lập Phạm Chi Lan, việc UNDP cho rằng giá năng lượng của Việt Nam thấp hơn so với quốc tế là do mức thuế môi trường thấp và trợ cấp của nhà nước là không phù hợp. Bởi Việt Nam có những nguồn tài nguyên cơ bản để tạo ra sản phẩm gồm nước, than, thủy điện, khí đốt… nên giá thấp hơn so quốc gia khác. Trợ giá của Chính phủ chỉ thông qua điều kiện tín dụng, vốn, đất đai... còn trợ giá trực tiếp không hẳn của Nhà nước. Báo cáo chưa tính đủ mức trợ giá của Chính phủ, vì vậy, không thể lấy giá của nước khác áp cho giá của Việt Nam. Đối với đối tượng nghèo cần hỗ trợ, bà Phạm Chi Lan chứng minh dù theo UNDP giá điện không tăng lên nhưng người nghèo vẫn đang phải trả giá điện thực tế cao hơn trước do tác động của lạm phát.
 
Chính phủ đã cam kết mục tiêu tăng trưởng xanh và cải cách ngành năng lượng. Chính phủ cũng đã có cam kết cải cách giá, tuy nhiên đến nay mức tăng giá điện thường thấp hơn so với mức tối đa được phép và chỉ đủ để bù đắp lạm phát. Mức giá hiện tại và cấu trúc của ngành điện tạo ra rất ít động lực cho các nhà đầu tư trong nước hay nước ngoài đầu tư vào năng lực phát điện cần thiết hơn. Trong bối cảnh nhu cầu năng lượng tăng lên, tỷ trọng năng lượng thay đổi và nguồn lực về nhiên liệu hóa thạch trong nước giảm xuống, giá năng lượng thấp đang ngày càng trở thành mối quan ngại cấp bách về tài khóa và là mối đe dọa đối với an ninh năng lượng quốc gia. Thực tế, tiêu dùng than, khí và xăng dầu đang gia tăng sẽ biến Việt Nam trở thành nước nhập khẩu thuần về nhiên liệu hóa thạch trong tương lai gần. Việt Nam đang chịu tác động ngày càng lớn từ giá nhiên liệu hóa thạch thế giới, đòi hỏi cần chuyển dịch tài khóa ngày càng nhiều cho các DNNN hoặc cho người tiêu dùng nếu giá nội địa vẫn thấp. Điều này là cần thiết để hạn chế các sức ép tài khóa. Ngoài ra, việc giảm tốc độ gia tăng sử dụng năng lượng nội địa thông qua tăng cường hiệu quả năng lượng cùng với việc mở rộng năng lượng tái tạo sẽ làm giảm sự phụ thuộc vào thị trường năng lượng thế giới.
 
Những lợi ích của cải cách tài khóa nhiên liệu hóa thạch đã được thế giới công nhận, bao gồm: hiệu suất năng lượng gia tăng, mức độ tin cậy của việc cung ứng năng lượng tăng lên, giảm bớt gánh nặng tài khóa, tăng trưởng GDP cao hơn trong trung và dài hạn do những cải thiện về hiệu suất, tăng cường an ninh năng lượng quốc gia, cải thiện tính công bằng và bao trùm, cũng như các tác động tích cực đối với chất lượng môi trường và sức khỏe. Cụ thể, cải cách chính sách tài khóa nhiên liệu hóa thạch có thể tạo điều kiện cho việc đầu tư vào năng lượng tái tạo tồn tại được về mặt thương mại.
 
Cải cách là phức tạp và đầy thách thức do bản chất của trợ giá và các lợi ích đáng kể có liên quan kèm theo. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy dỡ bỏ trợ giá nhiên liệu hóa thạch và định giá carbon đòi hỏi ngành năng lượng cải cách một cách tổng thể, điều chỉnh tăng giá năng lượng có trình tự theo định hướng giá thị trường, giảm thiểu tác động của tăng giá năng lượng đối với các hộ thu nhập thấp và một bộ phận doanh nghiệp nhất định, cũng như cần một chiến lượng truyền thông và tham vấn.
 
Chính phủ đã tiến hành một số bước trong cải cách tài khóa nhiên liệu hóa thạch, theo đó, đã đặt ra các mục tiêu chiến lược trong việc giảm thiểu cường độ năng lượng trong Chiến lược tăng trưởng xanh và tiếp đó là Kế hoạch Hành động của Chiến lược tăng trưởng xanh, với việc cả 2 văn bản này cùng cam kết một lộ trình dỡ bỏ trợ cấp nhiên liệu hóa thạch. Việc tạo lập dần thị trường điện hiện đang diễn ra, trong đó bao gồm việc phân tách tình trạng độc quyền của EVN. Cục Điều tiết điện lực Việt Nam (ERAV) được thành lập để giám sát giá điện cũng như theo dõi diễn biến cân bằng cung cầu và hiệu quả và tiết kiệm năng lượng. Cũng đã có chính sách để dỡ bỏ dần trợ cấp chéo từ khu vực công nghiệp sang khu vực dân cư thông qua việc tăng giá điện đối với khu vực công nghiệp chậm hơn so với khu vực dân cư.
 
Đặc biệt, Chính phủ đã cam kết tái cấu trúc các DNNN và buộc họ có trách nhiệm giải trình và hoạt động hiệu quả hơn, trong đó bao gồm các tổng công ty năng lượng lớn. Chính phủ cũng đã cam kết tăng tỷ lệ sử dụng năng lượng sạch và tái tạo trong tổng tiêu dùng năng lượng. Chính phủ cũng có các chính sách tăng giá than bán cho tất cả các đối tượng sử dụng theo giá thị trường, trong đó có than cho phát điện. Và Việt Nam hiện cũng có một bộ luật và chương trình quốc gia để cải thiện hiệu quả năng lượng, cũng như luật về thuế môi trường, ví dụ đánh thuế suất ở mức hạn chế đối với các sản phẩm xăng dầu. Tuy nhiên tiến độ thực hiện cải cách hiện rất chậm chạp.
 
Cải cách từ chính DNNN trong lĩnh vực năng lượng
Theo ý kiến của bà Phạm Chi Lan,cần đặt DNNN ngành năng lượng vào kỷ cương thị trường, nếu vẫn để DNNN độc quyền, chi phối thị trường thì sẽ không có cơ cấu thị trường, từ đó, "giá thị trường" chỉ là điều không tưởng. Thực tế, Việt Nam chưa có cơ chế thị trường đầy đủ, do đó, tăng giá cho độc quyền thì rất nguy hiểm. Cải cách chính sách tài khóa nhiên liệu hóa thạch đòi hỏi phải làm nhiều việc hơn là chỉ có tăng giá. Tự do hóa giá năng lượng trong điều kiện độc quyền và thiếu những quy định pháp lý mạnh và độc lập chỉ làm gia tăng tình trạng hiệu suất năng lượng thấp và vẫn không tháo gỡ được những rào cản chính đối với việc thu hút thêm đầu tư nước ngoài và từ khu vực tư nhân trong nước vào ngành năng lượng.
 
Cải cách ngành năng lượng ở Việt Nam cần bao gồm sự thay đổi trong cách định giá năng lượng cũng như những thay đổi cơ cấu trong chức năng hoạt động của các DNNN ngành năng lượng và quy định về thị trường năng lượng do bản chất của trợ giá gián tiếp. Không giống nhiều nước khác, phần lớn trợ giá nhiên liệu hóa thạch ở Việt Nam không phải là chuyển dịch tài khóa thực mà diễn ra dưới hình thức đối xử ưu đãi cho các DNNN, đặt biệt trong việc tiếp cận vốn và đất đai cũng như các biện pháp can thiệp khác. Tuy nhiên, phương thức tự do hóa giá là khó khăn trong điều kiện độc quyền và trong bối cảnh thiếu vắng các cơ quan điều hành mạnh và độc lập. Hơn nữa, nhiều người dân và doanh nghiệp Việt Nam phẫn nộ với việc tăng giá năng lượng vì họ nhận thấy sự lãng phí và dịch vụ chất lượng thấp ở các DNNN, trong đó có tình trạng cắt điện thường xuyên.
Chính vì thế, việc đầu tiên cần cải thiện hiệu quả chức năng của EVN, theo đó, Chính phủ cần đặt ra quy định đến cuối năm 2014 phác thảo và yêu cầu cải cách toàn diện đối với việc quản lý doanh nghiệp, hoạt động và chiến lược của EVN để nâng cao chức năng hoạt động và cải thiện hiệu quả của EVN trong việc cung cấp dịch vụ năng lượng. Đây là nền tảng chính cho việc xây dựng thị trường và tự do hóa giá năng lượng sâu rộng hơn theo thời gian. Đồng thời, cần tăng cường cạnh tranh trên thị trường điện bằng cách đẩy nhanh việc đưa vào cạnh tranh trên thị trường bán buôn và bán lẻ đồng thời củng cố thêm cạnh tranh trên thị trường phát điện trong Quy hoạch Phát triển Điện 8 sắp tới (QHĐ 8), thiết lập một lộ trình cho cạnh tranh trên tất cả các tiểu thị trường vào năm 2016-2017 do Tổng cục Năng lượng của Bộ Công thương và Cục Điều tiết điện lực (ERAV) thực hiện. Ngoài ra, điều tiết thị trường điện cũng cần tăng cường bằng cách thiết lập ERAV như một cơ quan độc lập hoàn toàn với một điều lệ quy định mới được thiết kế nhằm thúc đẩy các thị trường điện hoạt động tốt theo chức năng và một ngành điện bền vững về mặt tài chính theo thời gian.
 
Cụ thể, ERAV nên được giao nhiệm vụ theo dõi cách thức thiết lập giá và hành vi của các bên tham gia thị trường trong toàn bộ chuỗi giá trị ngành điện. Cơ quan này cũng cần được giao đầy đủ quyền hạn để xử phạt các bên tham gia thị trường làm trái các tiêu chuẩn xác định giá đã được đồng ý trong quá trình cải cách quy định Đưa ra xác định giá điện phản ánh đủ chi phí, minh bạch và có khả năng dự đoán được. Chính phủ cần cải thiện hơn nữa tính minh bạch trong việc thiết lập giá điện. Tăng giá cần phải dự đoán được, cho phép người tiêu dùng có thể đối phó với sự tăng giá. Thực tế, giá điện cần được tăng ở một tỷ lệ phù hợp đối với tất cả các đối tượng để đảm bảo giá điện phản ánh đủ chi phí trong trung hạn cũng như phản ánh những thay đổi trong chi phí, trong đó có giá quốc tế của các loại nhiên liệu hóa thạch. Cải cách DNNN là nền tảng quan trọng cho việc xây dựng thị trường và tự do giá điện theo thời gian. Tự do hóa giá sâu hơn, vì vậy cần được tính toán thời điểm cho phù hợp với những tiến độ về cải cách DNNN, điều này có thể diễn ra trong trung hạn.
 
Ngoài ra, các chuyên gia UNDP khuyến nghị Việt Nam nên đặt giá cho carbon trong trung hạn để kích thích hiệu quả năng lượng cũng như sản xuất và tiêu thụ năng lượng carbon thấp. Có những lựa chọn định giá carbon khác nhau bao gồm đánh thuế carbon khác nhau và kinh doanh hạn ngạch carbon (carbon tax-and-trade). Điều quan trọng là phải dỡ bỏ trợ giá và sau đó đưa vào định giá carbon. Tiếp đó là xây dựng quy chế điện tái tạo để thu hút các nhà đầu tư điện tái tạo lên lưới. Nghiên cứu và đề xuất các phương thức hiệu quả nhất cho việc trao hợp đồng và cung cấp các khuyến khích đầy đủ cho các nhà đầu tư tư nhân trong và ngoài nước vào các hệ thống điện gió, quang điện mặt trời và sản xuất năng lượng tái tạo khác để loại bỏ các rào cản thương mại và thúc đẩy đầu tư.
 
Đối với thị trường xăng dầu, cần tăng cạnh tranh trên các thị trường xăng dầu hạ nguồn. Đây là bàn đạp hướng tới xác định giá sản phẩm theo hướng thị trường, phản ánh đủ chi phí. Theo đó, liên Bộ Công thương và Bộ Tài chính cần xây dựng và thực hiện một khuôn khổ chính sách được thiết kế để tăng cường cạnh tranh trên các thị trường xăng dầu hạ lưu vào đầu năm 2015. Để hạn chế khả năng thao túng giá (trong trường hợp không có một cơ quan điều hành mạnh) và khuyến khích cạnh tranh giữa các DNNN hạ nguồn, Bộ Công thương nên xem xét tách biệt dần tích hợp theo chiều dọc của Petrolimex (xuất nhập khẩu, phân phối, tiếp thị, bán lẻ) và tích hợp theo chiều ngang, và xem xét hỗ trợ các bên tham gia thị trường mới và độc lập vào hoạt động tiếp thị và bán lẻ. Chính phủ cũng nên nới lỏng các hàng rào pháp lý trong việc tham gia kinh doanh xăng dầu hạ nguồn, vốn hiện nay không được dành cho các đơn vị ngoài các DNNN.
 
Như vậy, để cải thiện hiệu quả hoạt động của các DNNN hạ nguồn, hai Bộ cần tiếp tục và đẩy nhanh quá trình cổ phần hóa các DNNN như một phần của gói cải cách cấu trúc rộng lớn hơn nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động và chức năng của các DNNN hạ nguồn vào cuối năm 2014.
 
Cũng trong chương trình tái cơ cấu DNNN, cần làm rõ và tách biệt chức năng xã hội và thương mại của DN. Theo đó, các lợi ích nhằm tăng cường tiếp cận năng lượng cho người nghèo cần được tách biệt khỏi chức năng thương mại của các DNNN. Khi các đơn vị bán lẻ xăng dầu của nhà nước hiện vẫn được yêu cầu cung ứng nhiên liệu cho người tiêu dùng năng lượng ở vùng xa xôi với mức giá tương tự như các khu vực khác trong khi chi phí phân phối cao hơn, chi phí này cần được đưa vào trong cấu trúc chi phí và chuyển qua những người tiêu dùng năng lượng khác để trung hòa thu với chi. Mặt khác, cần thực hiện quy định để đảm bảo các hoạt động làm ăn thua lỗ được bù đắp một cách minh bạch theo các khuôn khổ bồi hoàn rõ ràng. Muốn vậy, phải định giá sản phẩm xăng dầu linh hoạt, phản ánh đúng và đủ chi phí. Chính phủ cần sửa đổi Nghị định 84 để thực hiện một lịch trình cho phép các nhà bán lẻ có khả năng cao hơn trong việc tăng và giảm giá sản phẩm một cách độc lập dựa theo biến động trong chi phí đầu vào. Theo lịch trình này, phạm vi tăng giá độc lập cần được mở rộng theo thời gian để có thể đạt được tự do hóa trong việc thiết lập giá hiệu quả trong trung hạn như khả năng tăng giá tự do phù hợp với xu hướng giá quốc tế. Tự do hóa giá hoàn toàn cần phải theo đi kèm với những tiến độ trong cải cách DNNN.
 
Đặc biệt, vai trò của Cục Quản lý cạnh tranh (CMA) trong việc đảm bảo cạnh tranh trên các thị trường xăng dầu hạ nguồn cần được tăng cường. Điều này bao gồm việc đưa vào một điều lệ quy định mới cho phép CMA có quyền thực thi thoái vốn và dỡ bỏ độc quyền trong ngành, được thiết kế vào cuối năm 2014Điều lệ quy định cần tách CMA ra khỏi Bộ Công thương và thiết lập nó như một cơ quan độc lập với một nhiệm vụ rõ ràng để duy trì cạnh tranh trên các thị trường chính. Điều lệ quy định cần đưa vào các điều khoản để cho phép chuyển đổi từ độc quyền của DNNN sang thị trường cạnh tranh hơn theo thời gian.
 
Trong trung hạn, cần cải cách Quỹ Bình ổn giá xăng dầu (QBOG) theo hướng dần dỡ bỏ, đặc biệt là khi người tiêu dùng thích nghi với việc tăng giá sản phẩm. Trong giai đoạn chuyển giao, cần tăng cường thêm về quy định, tính minh bạch và việc sử dụng QBOG. Trong trung hạn, cần xây dựng một cơ chế thay thế cho việc điều chỉnh giá khi có sự biến động giá lớn, và có thể được tài trợ qua khoản thu thuế biến động hơn hoặc khoản thuế bạo lợi (windfall tax) đối với các nhà sản xuất dầu và khí thượng nguồn như PVN – nơi sẽ có nguồn thu tăng lên trong thời điểm giá dầu cao - so với người tiêu dùng.
 
Giảm thiểu tác động của chính sách tài khóa
 
Giá năng lượng sẽ tăng lên khi các khoản trợ cấp gián tiếp được loại bỏ và khi đưa vào giá carbon, ảnh hưởng tới sức mua của các hộ. Năng lượng đắt tiền hơn cũng sẽ đẩy giá hàng hóa và dịch vụ tăng lên và làm giảm lợi nhuận cũng như khả năng cạnh tranh của các doanh nghiệp trong khi làm gia tăng áp lực lạm phát. Tuy nhiên, cạnh tranh tăng trên các thị trường năng lượng và nâng cao hiệu quả năng lượng cũng sẽ giúp hạn chế khả năng tăng giá năng lượng và tăng chi phí nói chung trong dài hạn. Cần có các biện pháp giảm thiểu để hạn chế các tác động tiêu cực ngắn hạn của việc tăng giá năng lượng, tập trung vào các hộ nghèo và dễ tổn thương cũng như các doanh nghiệp nhất định.
 
‘Nhóm thua thiệt’ ngắn hạn của việc tăng giá năng lượng bao gồm các hộ thu nhập thấp và nhiều doanh nghiệp sử dụng nhiều năng lượng. Để cải cách thành công Chính phủ cần xây dựng hỗ trợ của công chúng. Bằng chứng từ các nước khác cho thấy cải cách thành công phụ thuộc vào việc thực hiện các biện pháp giảm thiểu tác động.
 
Trong ngắn hạn, để giảm thiểu các tác động tới người nghèo, Chính phủ đổi mới hỗ trợ trực tiếp bằng tiền mặt cho người nghèo nhưng cần tăng cường hơn nữa và đưa vào khuôn khổ bảo trợ xã hội rộng lớn hơn. Tương tự như vậy, các doanh nghiệp, đặc biệt là các doanh nghiệp vừa và nhỏ, cần được hỗ trợ để chuyển đổi sang sản suất năng lượng hiệu suất cao hơn và các cơ chế hỗ trợ doanh nghiệp hiện nay cần được đẩy mạnh vì mục đích này. Tuy nhiên, hỗ trợ cho DNNVV cần chọn lọc nhưng chỉ có được khi Việt Nam cải cách quyết liệt, đưa nền kinh tế theo hướng thị trường, nếu không DNNVV vẫn bị phân biệt đối xử, đặc biệt là với DNNN độc quyền.
 
Cụ thể, với các hộ nông dân nhỏ, hiện giá đặc biệt cho điện phục vụ tưới tiêu như Quyết định 268/2011/QĐ-TTg hướng vào nông dân, nhưng đã bị dỡ bỏ theo Quyết định 28/2014/QĐ-TTg. Chính vì thế, cần xem xét áp dụng trở lại hình thức này, tập trung vào nông dân nghèo và quy mô nhỏ (tức là những đối tượng có dưới một diện tích đất canh tác nhất định). Xác định đối tượng là cần thiết để tránh chương trình trở thành trợ giá rộng khắp cho nông nghiệp và đảm bảo chỉ hỗ trợ đối tượng nông dân nghèo nguồn lực, những người mà thu nhập phụ thuộc vào canh tác tưới tiêu cũng như có nhiều khả năng bị ảnh hưởng đáng kể bởi việc tăng giá điện. Các chương trình hỗ trợ tiền mặt cho việc sử dụng năng lượng hiện nay như hỗ trợ thu nhập cho ngư dân cần được xem xét một cách chi tiết và có thể được gia hạn hoặc mở rộng trong giai đoạn chuyển đổi sang giá cao hơn. Các chương trình này chỉ nên tập trung vào các ngành quan trọng và dễ bị tổn thương nhất.
 
(Ngọc Diệp)