GFMIS: CNTT kéo cơ chế chính sách tài chính phát triển

Thiết lập hệ thống thông tin quản lý tài chính quốc gia giúp quản lý tài chính công chặt chẽ, sẽ mang lại lợi ích lớn trong việc hỗ trợ chiến lược và các chính sách phát triển kinh tế, xã hội. Chính vì thế, hệ thống thông tin tài chính Chính phủ (GFMIS) được xây dựng với quan điểm là hệ thống thông tin “xương sống” của toàn ngành Tài chính và được kỳ vọng là sẽ kéo cơ chế chính sách tài chính cùng phát triển với công nghệ thông tin (CNTT).

GFMIS: CNTT kéo cơ chế chính sách tài chính phát triển
Định vị vai trò CNTT
 
Thứ trưởng Bộ Tài chính Trần Xuân Hà cho biết: Trong những năm qua, với sự thực hiện quyết liệt và đồng bộ nhiều định hướng cải cách, nền tài chính công của Việt Nam đã đổi mới trên nhiều phương diện, góp phần quan trọng thực hiện thành công các mục tiêu về phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Cùng với quá trình đổi mới và cải cách thể chế quản lý tài chính công, công tác ứng dụng CNTT trong lĩnh vực tài chính không ngừng được tăng cường và củng cố, theo đó, Bộ Tài chính đã triển khai có hiệu quả nhiều dự án CNTT như: Hệ thống thông tin Quản lý ngân sách và Kho bạc (TABMIS); Hệ thống Thông tin Quản lý nợ (DMFAS), Hệ thống quản lý thuế tập trung; Hệ thống thông quan tự động (VNACCS/VCIS...)
 
Việc tăng cường ứng dụng CNTT đã mang lại sự cải thiện đáng kể trong công tác quản lý tài chính công theo hướng hiện đại, từng bước tăng cường hiệu lực, hiệu quả giám sát tài chính, đặc biệt là thúc đẩy cải cách hành chính trong lĩnh vực tài chính, tăng cường minh bạch và trách nhiệm giải trình. Đồng thời, thông qua đẩy mạnh ứng dụng CNTT cũng đã góp phần quan trọng trong thúc đẩy cải cách thể chế quản lý tài chính công những năm qua, đặc biệt là về quy trình, thủ tục trong một số lĩnh vực có liên quan.
 
Theo ông Trương Bá Tuấn, Phó Viện trưởng Viện Chiến lược và Chính sách tài chính, Bộ Tài chính, trong những năm qua, quản lý tài chính công ở Việt Nam đã từng bước được cải cách và đổi mới trên nhiều phương diện. Mục tiêu xuyên suốt xác định trong Chiến lược tài chính đến năm 2020 là từng bước xây dựng nền tài chính quốc gia lành mạnh, đảm bảo giữ vững an ninh tài chính, ổn định kinh tế vĩ mô, tài chính - tiền tệ, tạo điều kiện thúc đẩy tăng trưởng kinh tế gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng và tái cấu trúc nền kinh tế, giải quyết tốt các vấn đề an sinh xã hội; huy động, quản lý, phân phối và sử dụng các nguồn lực tài chính trong xã hội hiệu quả, công bằng; cải cách hành chính đồng bộ, toàn diện; đảm bảo tính hiệu quả và hiệu lực của công tác quản lý, giám sát tài chính.
 
Đẩy mạnh cải cách hành chính trong lĩnh vực tài chính, hoàn thiện phương thức điều hành chính sách tài chính trên cơ sở tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về thủ tục hành chính trong lĩnh vực tài chính và thực hiện hiện đại hóa nền tài chính quốc gia với trọng tâm đẩy mạnh ứng dụng CNTT. Đặc biệt, để thực hiện có kết quả những mục tiêu, nhiệm vụ xác định trong Chiến lược tài chính đến năm 2020, ngành Tài chính đã xác định 3 khâu đột phá. Đó là đẩy mạnh việc hoàn thiện thể chế tài chính theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; thực hiện tái cơ cấu nền tài chính quốc gia; đẩy mạnh cải cách hành chính gắn với hiện đại hóa công nghệ quản lý, đặc biệt là CNTT.
 
Với các định hướng nói trên có thể thấy vai trò của CNTT trong quá trình cải cách tài chính ở Việt Nam rất được chú trọng và định vị cụ thể. Chiến lược tài chính đến năm 2020 đã đề ra các định hướng về: Tăng cường ứng dụng CNTT trong lĩnh vực tài chính như tiếp tục xây dựng và triển khai các hệ thống CNTT lớn; thực hiện tích hợp và đồng bộ các hệ thống công nghệ thông tin hiện có; xây dựng cơ sở dữ liệu tài chính quốc gia, củng cố các cơ sở dữ liệu chuyên ngành; tăng cường hiệu quả khai thác các hệ thống CNTT trong chỉ đạo điều hành cũng như trong quá trình dự báo kinh tế - tài chính, phân tích tác động chính sách; và tiến hành xây dựng Hệ thống thông tin quản lý tài chính chính phủ (GFMIS).
 
Thông qua ứng dụng CNTT, việc công khai, minh bạch về tài chính - ngân sách cũng từng bước được cải thiện, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho việc thúc đẩy trách nhiệm giải trình. Đồng thời, việc triển khai các dự án ứng dụng CNTT thời gian qua còn tạo ra các cơ hội để thực hiện cải cách quản lý tài chính công.
 
Tuy nhiên, những kết quả đạt được nói trên chỉ là bước đầu. Việc ứng dụng CNTT trong ngành Tài chính vẫn còn những điểm hạn chế. Vấn đề đang đặt ra là tính liên kết, tích hợp trong các hệ thống thông tin toàn ngành chưa cao nên chưa phát huy hết vai trò của CNTT trong việc thực hiện các giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả huy động và sử dụng nguồn lực tài chính công.
 
Thêm vào đó, hệ thống cơ sở dữ liệu tài chính còn phân tán, chưa hình thành được một hệ thống cơ sở dữ liệu dùng chung để đáp ứng có hiệu quả các yêu cầu về số liệu, thông tin cho quá trình quản lý, điều hành cũng như cho công tác phân tích, dự báo, đánh giá tác động chính sách.
 
Mặt khác, hiện vai trò hỗ trợ của CNTT đối với yêu cầu tăng cường công khai, minh bạch và thúc đẩy trách nhiệm giải trình trên một số phương diện vẫn còn hạn chế, ví dụ như về hình thức, phạm vi và thời điểm công khai các số liệu về tài chính, ngân sách…
 
GFMIS không đơn thuần là CNTT
Để góp phần nâng cao hiệu quả quản lý tài chính công, việc ứng dụng CNTT trong ngành Tài chính cần phải tiếp tục đẩy mạnh trên nhiều phương diện, trong đó có việc xây dựng và áp dụng GFMIS như thông lệ của nhiều nước trên thế giới.
 
Yêu cầu đặt ra đối với việc tăng cường ứng dụng CNTT trong quản lý tài chính công ở Việt Nam thời gian tới là một mặt phải xử lý cho được những hạn chế nói trên, một mặt chủ động đáp ứng được các yêu cầu mới đặt ra trong tiến trình cải cách nền tài chính công. Qua đó phát huy tối đa hiệu quả của CNTT trong công tác quản lý, điều hành nền tài chính quốc gia, phù hợp với xu hướng về cải cách tài chính công và ứng dụng CNTT trên thế giới.
 
Cụ thể, việc xây dựng và triển khai GFMIS ở Việt Nam cần hướng tới việc phát huy được vai trò của hệ thống này trên nhiều khía cạnh. Theo đó, cần đáp ứng được các yêu cầu đặt ra trong quá trình cải cách thể chế tài chính công theo các định hướng xác định trong Chiến lược tài chính đến năm 2020 và các Chiến lược ngành có liên quan, bao gồm: Hiện đại hóa quy trình ngân sách; tổ chức thực hiện kế hoạch ngân sách trung hạn; đổi mới phương thức quản lý NSNN, hướng tới việc quản lý ngân sách dựa trên kết quả hoạt động; xây dựng Hệ thống Tổng kế toán nhà nước; cải cách hành chính trong các lĩnh vực như thuế, hải quan, quản lý ngân quỹ…
 
Bên cạnh đó CNTT cần góp phần tăng cường công khai, minh bạch tài khóa theo các chuẩn mực quốc tế, đồng thời, góp phần thúc đẩy thực hiện trách nhiệm giải trình, đảm bảo kiểm soát các chỉ số tài khóa trong giới hạn an toàn; đảm bảo việc phân bổ nguồn lực được thực hiện theo các mục tiêu ưu tiên và sự hiệu quả trong sử dụng nguồn lực công.
 
Ngoài ra, phải khắc phục được sự phân tán về nguồn dữ liệu, từng bước hình thành kho dữ liệu tập trung, đáp ứng tốt hơn các yêu cầu về dữ liệu phục vụ cho công tác quản lý điều hành cũng như những đòi hỏi về dữ liệu đặt ra trong công tác dự báo, xây dựng chính sách cũng như phân tích tác động chính sách. Từ đó, góp phần đảm bảo được tính kết nối, tích hợp giữa các hệ thống CNTT chuyên ngành trong lĩnh vực tài chính, tạo điều kiện thuận lợi cho việc đẩy mạnh ứng dụng CNTT trong toàn bộ quy trình quản lý tài chính công, đảm bảo việc cung cấp thông tin tài chính, ngân sách đầy đủ và toàn diện.
 
Hiện nay, GFMIS đã được xây dựng và tổ chức thực hiện ở nhiều quốc gia trên thế giới, bao gồm cả những nước phát triển và những nước đang phát triển. GFMIS được triển khai với kỳ vọng sẽ góp phần tăng cường kết nối giữa nghiệp vụ tài chính và CNTT, giúp gia tăng hiệu quả ứng dụng CNTT trong lĩnh vực quản lý tài chính công.
 
Đặc biệt, xây dựng và triển khai GFMIS sẽ góp phần tối ưu hóa việc quản lý thông tin, chia sẻ hạ tầng ứng dụng và dữ liệu; tạo điều kiện xây dựng kho dữ liệu tài chính quốc gia, thực hiện việc tích hợp dữ liệu giữa các hệ thống CNTT ngành.
 
Tuy nhiên, kinh nghiệm của một số nước trên thế giới cũng cho thấy GFMIS không thuần túy là vấn đề riêng của CNTT, mà còn có sự quan hệ mật thiết với quá trình hoàn thiện các thể chế có liên quan. Việc xây dựng và triển khai cần phải đảm bảo tính đồng bộ giữa quá trình hoàn thiện thể chế quản lý tài chính công với các yêu cầu đặt ra trong quá trình xây dựng GFMIS.
 
“Để xây dựng một nền tài chính công hiện đại, bên cạnh việc nâng cao hiệu quả của ứng dụng CNTT, còn đòi hỏi phải có sự hiện diện của một thể chế quản lý tài chính công phù hợp. Ứng dụng CNTT sẽ rất khó mang lại hiệu quả cao, nếu như khuôn khổ thể chế thường xuyên thay đổi và sự thay đổi này không được thực hiện theo một lộ trình xác định trước. Để xây dựng và ứng dụng hiệu quả các hệ thống với phạm vi bao phủ rộng như GFMIS, quá trình cải cách về thể chế quản lý tài chính công phải được thực hiện theo một lộ trình và theo một định hướng rõ ràng để làm cơ sở cho việc hình thành các hệ thống ứng dụng CNTT phù hợp.” – ông Trương Bá Tuấn cho biết thêm.
 
Cần “đo ni đóng giầy” cho Việt Nam
 
Theo ông Võ Anh Trung, Phó Cục trưởng, Cục Tin học và Thống kê tài chính, Bộ Tài chính, GFMIS cần được hiểu là tập hợp của các hệ thống thông tin tài chính của Chính phủ được kết nối một cách phù hợp, nhằm phát huy tối đa hiệu quả của các hệ thống thông tin, đáp ứng yêu cầu đầy đủ và kịp thời của thông tin tài chính Chính phủ trong xây dựng và thực hiện các bao cáo quản lý tài chính và điều hành của Chính phủ.
GFMIS được xây dựng trên cơ sở các hệ thống thông tin tác nghiệp trong chu trình quản lý tài chính công bao gồm lập kế hoạch ngân sách, thực hiện ngân sách, kế toán, báo cáo, kiểm toán, theo dõi và đánh giá.
 
Một trong những mục tiêu quan trọng của GFMIS là hiện đại hóa nền tài chính quốc gia với trọng tâm là đẩy mạnh ứng dụng CNTT trong toàn bộ quy trình quản lý tài chính công, góp phần tăng cường hiệu quả quản lý và sử dụng các nguồn lực tài chính. GFMIS sẽ giúp đồng bộ hệ thống văn bản, thủ tục hành chính, đơn giản hóa và công khai hóa quy trình, thủ tục hành chính trong lĩnh vực tài chính.
 
Vì vậy, yêu cầu đặt ra khi xây dựng GFMIS là làm sao phải tích hợp, đồng bộ các hệ thống thông tin tài chính, hoàn thành xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia, cũng như cơ sở dữ liệu chuyên ngành, tăng cường khai thác hiệu quả các hệ thống thông tin và phục vụ công tác chỉ đạo điều hành.
 
GFMIS sẽ hình thành một tập hợp hệ thống ứng dụng quản lý tài chính công được kết nối, trao đổi, chia sẻ thông tin dữ liệu dùng chung trong toàn Chính phủ Việt Nam nhằm hỗ trợ các hoạt động quản lý tài chính đạt hiệu quả, minh bach, phù hợp với thực tế của nước ta và các thông lệ quốc tế. Để đạt được những mục tiêu này, giai đoạn thiết kế tổng thể hệ thống được đánh giá đóng vai trò quan trọng và có ý nghĩa quyết định cho sự thành công của GFMIS.
Nói về vấn đề này, ông Dương Quốc Cường, chuyên gia công nghệ của FPT-IS, đơn vị đã từng tham gia nhiều dự án của Bộ Tài chính cho rằng: Có một số vấn đề cần lưu ý khi nghiên cứu phương pháp tiếp cận thiết kế GFMIS. Do tính chất phức tạp và yêu cầu tích hợp của GFMIS nên phương pháp tiếp cận thiết kế GFMIS nên sử dụng phương án lập quy hoạch (Top - Down) mới hợp lý.
 
Việc thiết kế GFMIS đầu tiên phải xác định mô hình chức năng và mô hình tích hợp giữa các chức năng với nhau. Sau đó mới đến mô hình kiến trúc CNTT đáp ứng các mô hình chức năng trên. Việc thiết kế này ngoài tham khảo các thông lệ quốc tế cũng như các mô hình tham chiếu của các quốc gia đã triển khai FMIS thì phải phù hợp với các đặc điểm địa lý, chính trị, kinh tế phát triển của Việt Nam. Bởi GFMIS không phải là một hệ thống ứng dụng đơn nhất, mà là một tập hợp các hệ thống ứng dụng, giải quyết các bài toán chức năng và được tích hợp với nhau chặt chẽ.
 
Trong lĩnh vực tài chính công có nhiều hệ thống chuyên ngành, đối tượng liên quan rất rộng, nên trình tự thiết kế GFMIS sẽ có khoảng 10 bước. Trong đó, đầu tiên người làm dự án phải xác định được đối tượng mà GFMIS sẽ phục vụ; xác định nhu cầu của các đối ượng khai thác GFMIS; thiết kế mô hình thông tin đầu ra đáp ứng các nhu cầu của đối tượng khai thác GFMIS; xác định các thành phần chức năng, các thành phần này sẽ là nguồn dữ liệu cung cấp cho thiết kế thông tin đầu ra, đối chiếu với thông lệ và kinh nghiệm quốc tế; xác định quan hệ giữa các thành phần chức năng và giữa các thành phần chức năng với mô hình thông tin đầu ra phục vụ mục đích tích hợp; thiết kế mức cao mối quan hệ giữa các chức năng; đánh giá hiện trạng các chức năng hiện có, đề xuất thiết kế mức cao các chức năng mới; thiết kế chi tiết quan hệ giữa các chức năng hiện có và các chức năng mới sẽ xây dựng; phân loại, đánh giá mức độ ưu tiên xây dựng, tích hợp các chức năng thành phần; bước cuối cùng là lập lộ trình xây dựng, tích hợp các thành phần chức năng GFMIS phù hợp.
 
GFMIS gồm có nhiều hệ thống chức năng nên rất phức tạp và đòi hỏi phải tích hợp nhiều hệ thống chức năng đã và sẽ xây dựng trong tương lai nên hoạt động thiết kế đặc biệt quan trọng và mang tính chất quết định đến việc triển khai thành công sau này.
“Bộ Tài chính cần lựa chọn phương án tiếp cận hoạt động thiết kế GFMIS phù hợp nhất và sử dụng thống nhất xuyên suốt quá trình thiết kế, nếu không sẽ rất khó thống nhất và kiểm soát được phạm vi của GFMIS trong quá trình thiết kế, dẫn tới GFMIS không thể đạt được mục tiêu đặt ra”, ông Dương Quốc Cường khuyến nghị.
 
Chia sẻ kinh nghiệm triển khai FMIS từ các quốc gia trong khu vực như: Hàn Quốc và Singapore, ông Chin Yeoh Tan, Giám đốc quốc gia tại Việt Nam của IBM cũng cho rằng: Không có bất kỳ một mô hình nào áp dụng chung cho tất cả các quốc gia. Khi triển khai GFMIS, Việt Nam cần xem xét một mô hình riêng phù hợp, không nên đặt yêu cầu tích hợp quá mức sẽ dễ dẫn đến thất bại, vì GFMIS phải đi kèm cải cách chế độ kế toán trong nước chứ CNTT không thể đi riêng một mình. Một câu hỏi quan trọng sẽ được đặt ra trong tiến trình này là ai sẽ là người thu thập dữ liệu và giải trình về dữ liệu đó? Các dữ liệu không nhất thiết phải đi theo mức độ hữu dụng của nó, Việt Nam đã có những bước phát triển rất tốt khi đã triển khai một số hệ thống CNTT phục vụ lĩnh vực tài chính công và GFMIS cần có một số bước đi nữa để hoàn thiện tiến trình này.
 
Thách thức nào cho GFMIS?
 
Xây dựng thành công GFMIS là một mục tiêu “đầy tham vọng” của Chính phủ Việt Nam, trong đó muôn vàn thách thức sẽ được đặt ra ngay khi bắt tay vào triển khai.
 
Đứng ở góc độ CNTT, đại diện của FPT-IS cho rằng một trong những khó khăn mà GFMIS sẽ gặp phải đó là các quy định, chính sách thực hiện cải cách tài chính công tại Việt Nam vẫn trong quá trình được cập nhật, sửa đổi liên tục, chưa được hoàn thiện, điều này ảnh hưởng nhiều đến các quy trình nghiệp vụ. CNTT chỉ là công cụ để giải quyết các bài toán nghiệp vụ, vì vậy khi các chính sách thay đổi quá nhiều và không theo quy luật thì quả là thách thức lớn cho CNTT. Bên cạnh đó, việc tích hợp được các hệ thống CNTT chuyên ngành đã có sẵn từ trước như: TABMIS, DMFAS hay VNACCS/VCIS… cũng không hề đơn giản, đòi hỏi các hệ thống đó cần được tùy chỉnh hoặc xây dựng lại mới có thể tích hợp được với GFMIS. Các hệ thống được xác định sẽ triển khai trong tương lai cũng phải định hướng rõ bài toán chuyên ngành và trao đổi thông tin với GFMIS.
 
Theo đánh giá của Ngân hàng Thế giới, mặc dù hiện nay đang có khoảng 176 giải pháp hệ thống thông tin quan lý tài chính và kho bạc (FMIS) đang triển khai tại 198 quốc gia, nhưng hầu hết thông tin do chính phủ đăng tải không được kết nối với các cơ sở dữ liệu và chưa theo định hướng công bố dữ liệu ngân sách mở. Việc xây dựng các giải pháp FMIS vững chắc làm nguồn cung cấp dữ liệu ngân sách mở và đo lường tác động của FMIS đến minh bạch ngân sách vẫn là những thách thức lớn đối với các quốc gia, trong đó có GFMIS của Việt Nam.
 
Ông Nguyễn Văn Minh, Chuyên gia kinh tế của Ngân hàng Thế giới cho rằng, những khó khăn về mặt công nghệ hoàn toàn có thể khắc phục được, điều quan trọng nhất là yếu tố con người.
 
“Nếu cách đây 10 năm khi làm dự án TABMIS thì chúng ta gặp nhiều khó khăn về CNTT, nhưng hiện nay năng lực CNTT của các cơ quan Chính phủ đã được nâng cao hơn trước rất nhiều nên cái khó khăn lớn nhất hiện nay không phải ở vấn đề kỹ thuật mà là ở sự điều phối giữa các cơ quan với nhau để chia sẻ thông tin. Khó khăn thứ hai khi làm GFMIS là phải xác định được thông tin nào sẽ được công khai và về sự tập trung thì nên tập trung ở chức năng chứ không tập trung ở hệ thống. Hệ thống chỉ là công cụ, chungs ta cần tập trung vào những chức năng nào sẽ được xây dựng, chức năng nào sẽ được tích hợp. Chính vì vậy, sự phối hợp giữa các đơn vị cung cấp là rất quan trọng”, ông Minh chia sẻ.
 
Ngoài ra, do trước đây hệ thống của Việt Nam triển khai theo mô hình phân tán, các hệ thống phía dưới có thể đáp ứng nhu cầu tùy chỉnh của địa phương, nhưng với GFMIS sẽ triển khai tập trung đòi hỏi tất cả địa phương phải tuân thủ một quy trình nghiệp vụ chung, kế toán đồ chung…
 
Đây sẽ là khó khăn mà các địa phương cần phải hy sinh một số yêu cầu đặc thù của mình để có một hệ thống thông tin thông suốt, chính xác và thống nhất từ trên xuống dưới. Và cũng là thách thức lớn đối với Việt Nam, nhưng nếu khắc phục được khó khăn đó thì hệ thống thông tin của Việt Nam sẽ nắm bắt toàn bộ thông tin 4 cấp ngân sách, một việc mà chưa quốc gia nào làm được.
 
Phần lớn các nước khi xây dựng hệ thống thông tin của mình chủ yếu phụ vụ nhu cầu của chính quyền trung ương, còn chính quyền địa phương có thể có hệ thống khác và chế độ kế toán khác nhau nên việc tích hợp số liệu thông tin khó hơn. Việt Nam sẽ mất nhiều thời gian hơn với GFMIS nhưng nếu triển khai được thì hiệu quả rất lớn.
 
Dựa trên kinh nghiệm mà Ngân hàng Thế giới đã hỗ trợ các nước khác, ông Minh cho rằng Việt Nam nên triển khai GFMIS dựa trên nền tảng hiện có, xuất phát từ hệ thống “cốt lõi” TAMIS vừa xây dựng thành công và có nhiều modul khác nhau. Mặt khác, với những thông tin hiện có thì có thể khai thác, triển khai ngay kho dữ liệu phục vụ thông tin công khai.
 
“Để dẫn tới hành công của bất kỳ dự án nào luôn cần sự kết hợp của 2 yếu tố con người và công nghệ, nhưng con người luôn là yếu tố quyết định, công nghệ chỉ hỗ trợ công việc dễ dàng hơn. Nhưng nếu con người không nhìn nhận được lợi ích của công nghệ đem lại thì cũng không tận dụng được lợi ích mà nó đem lại. Với kinh nghiệp và các điều kiện của Việt Nam, tôi nghĩ rằng chỉ mất khoảng 4-5 năm để triển khai được FMIS, chắc chắn sẽ ngắn hơn so với thời gian 10 năm khi làm TABMIS”, ông Minh cho biết thêm.

(Thanh Huyền - Thu Hương)