Giải pháp nào cho hệ thống thông tin quản lý tài chính?

Quản lý tài chính công chặt chẽ và hiệu quả giúp mang lại các lợi ích to lớn trong việc cải thiện các chỉ số tài chính cũng như tạo ra dư địa tài khóa để hỗ trợ chiến lược và các chính sách phát triển kinh tế - xã hội cho chính phủ. Do đó, thiết lập một hệ thống thông tin quản lý tài chính quốc gia là yêu cầu không thể thiếu đối với bất kỳ quốc gia nào, trong đó cho Chính phủ Việt Nam.

Giải pháp nào cho hệ thống thông tin quản lý tài chính?

Tìm kiếm một hệ thống tổng thể

Thực hiện giám sát và đạt được các kỷ luật tài khóa là việc làm cần thiết, nhằm thực hiện được các mục tiêu phát triển thông qua các sáng kiến cải cách, trong đó đặc biệt quan trọng là sáng kiến tái cấu trúc quy trình nghiệp vụ dựa trên công nghệ thông tin (CNTT) nhằm cải cách hoạt động quản lý tài chính công thông qua ứng dụng CNTT.

Bộ Tài chính đang có những bước đi đúng hướng và thành công nhằm xây dựng kỷ luật tài chính mạnh hơn và giám sát các hoạt động tài chính hiệu quả hơn. Cụ thể, Bộ Tài chính Việt Nam đã quan tâm và bắt đầu quá trình quản lý tài chính công từ đầu những năm 2000. Đặc biệt, từ năm 2003, với sự hỗ trợ nhiều mặt của Ngân hàng Thế giới (WB), dự án cải cách quản lý tài chính công (PFMRP) bắt đầu với mục tiêu hiện đại hóa công tác quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) từ khâu lập, thực hiện, báo cáo và tăng cường trách nhiệm của Bộ Tài chính. Đồng thời, nâng cao tính minh bạch trong quản lý tài chính công, đảm bảo an ninh tài chính trong hội nhập và phát triển đất nước; tăng cường sự gắn kết giữa các yêu cầu quản lý ngân sách với mục tiêu tài chính phát triển, với các chỉ tiêu phát triển kinh tế, xây dựng kế hoạch tài chính chi tiêu trung hạn và tăng cường năng lực quản lý nợ của Chính phủ.

Thực tế, Chiến lược Tài chính đến năm 2020 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt theo Quyết định số 450/QĐ-TTg ngày 18/4/2012, trong đó đề cập tới việc xây dựng nền tài chính quốc gia lành mạnh, đảm bảo giữ vững an ninh tài chính, ổn định kinh tế vĩ mô, tài chính – tiền tệ, đảm bảo tính hiệu quả và hiệu lực của công tác quản lý, giám sát tài chính cũng đã được xác định những nhiệm vụ quan trọng cần hướng đến trong giai đoạn tới. Trong Chiến lực Phát triển Kho bạc Nhà nước đến 2020 tại Quyết định 138/2007/QĐ-TTg cũng xác định xây dựng Kho bạc Nhà nước (KBNN) hiện đại, hoạt động an toàn, hiệu quả và phát triển ổn định vững chắc trên cơ sở cải cách thể chế, chính sách, hoàn thiện tổ chức bộ máy, gắn với hiện đại hóa công nghệ và phát triển nguồn nhân lực để thực hiện tốt các chức năng. Đặc biệt, đến năm 2020, các hoạt động KBNN được thực hiện trên nền tảng CNTT hiện đại và hình thành Kho bạc điện tử...

Đến nay, theo đánh giá, dự án về cơ bản đã hoàn thành các mục tiêu cụ thể và mở ra việc tiếp tục quá trình cải cách trong thời gian tới. Tuy nhiên, đã đến lúc chúng ta cần phải nghĩ đến một sáng kiến tổng thể nhằm tăng cường hệ thống thông tin quản lý của chính phủ theo hướng toàn diện để trợ giúp chính phủ đưa ra các quyết định về phát triển các lĩnh vực khác nhau một cách có hệ thống và dễ dàng hơn. Với quyết tâm cao, lãnh đạo bộ đã quyết định triển khai dự án hệ thống thông tin quản lý tài chính chính phủ (GFMIS), dự áy này được cho là một sáng kiến đổi mới hệ thống quản lý thông tin tài chính toàn diện.

Theo ông Đặng Đức Mai, Cục trưởng Cục Tin học và Thống kê tài chính (Bộ Tài chính), hệ thống thông tin quản lý tài chính là một khía cạnh quan trọng của cải cách quản lý tài chính công, bên cạnh các khía cạnh khác nhau quy định, thể chế, chính sách và quy trình... GFMIS như một tập hợp các giải pháp hiện đại hóa trợ giúp chính phủ trong công tác lập kế hoạch, thực hiện và giám sát ngân sách, góp phân tăng cường tính hiệu quả và tính cân bằng cho chính phủ, tăng khả năng dự báo, công khai minh bạch ngân sách nhà nước.

Hiện tại, Bộ Tài chính đang có kế hoạch phát triển một số hệ thống thông tin cốt lõi (các thành phần quan trọng của GFMIS), trong đó đã triển khai thành công hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS), hệ thống thông tin quản lý nợ (DMFAS).

Ngoài ra, một số hệ thống khác cũng đang trong giai đoạn nghiên cứu và triển khai như hệ thống thông tin quản lý thuế tích hợp (ITAIS), hệ thống thông quan tự động (VNACCS/VCIS), quản lý chứng khoán, quản lý dự trữ nhà nước... Để thực hiện các mục tiêu này đòi hỏi hệ thống thông tin quản lý tài chính của Việt Nam cần tiếp tục được hoàn thiện và đổi mới, nhất là trong bối cảnh thực trạng quản lý tài chính ở Việt Nam cũng đang bộc lộ một số điểm hạn chế.

Hiện Cục Tin học và Thống kê tài chính đã phối hợp với nhà thầu tư vấn Deloitte Ấn Độ thực hiện khảo sát hiện trạng tại các đơn vị thuộc bộ, triển khai nghiên cứu mô hình và xây dựng lộ trình cho hệ thống thông tin quản lý tài chính chính phủ để giúp Bộ Tài chính trong việc phát triển hệ thống GFMIS toàn diện phù hợp với khả năng trên cơ sở các nền tảng công nghệ tiên tiến hiện nay.

Định hướng ngắn hạn và tầm nhìn dài hạn

Với mục tiêu như vậy, phía tư vấn Deloitte Ấn Độ đã đề xuất 2 mô hình ngắn hạn (3-5 năm) và mô hình trong dài hạn (6-10 năm). Mô hình hệ thống trong ngắn hạn sẽ giúp bảo toàn được các khoản đầu tư vào các ứng dụng phần mềm và cơ sở hạ tầng CNTT mà Bộ Tài chính đã thực hiện trước đây trong lĩnh vực quản lý tài chính công.

Thời gian xây dựng mô hình trong ngắn hạn cũng sẽ ngắn hơn và do đó có thể thu được các lợi ích từ việc xây dựng hệ thống GFMIS nhanh hơn với chi phí đầu tư bỏ ra ít hơn. Khi xây dựng hệ thống GFMIS theo mô hình trong ngắn hạn, các bên liên quan sẽ dễ nắm bắt được khái niệm về GFMIS, đây như là bước đầu tiên để hướng đến việc xây dựng mô hình trong dài hạn.

Còn việc xây dựng hệ thống GFMIS trong dài hạn sẽ đòi hỏi đầu tư lớn về tiền bạc và thời gian cũng như cần phải lên kế hoạch chi tiết, nghiên cứu quy trình, cải thiện quy trình nghiệp vụ và tích hợp tất cả các chức năng. Do đó, trong năm thứ 2 và thứ 3 triển khai mô hình ngắn hạn, có thể bắt đầu chuẩn bị cho việc xây dựng mô hình trong dài hạn để có thể triển khai mô hình này trong vòng 6 – 10 năm.

Cụ thể, mô hình trong ngắn hạn dựa trên cấu trúc phân quyền bao gồm tất cả các quy trình giám sát tài nguyên (PFM) chính của Bộ Tài chính. Trong mô hình này, hệ thống GFMIS sẽ thực hiện trên cấu trúc mạng hub và spoke, trong đó hệ thống GFMIS được đặt tại trung tâm (hub) và giao diện với các ứng dụng phần mềm khác nhau để ra giao diện dữ liệu. Hệ thống GFMIS sẽ kết nối với nhiều ứng dụng phần mềm khác nhau thông qua lớp giao diện, tiếp hợp.

Vì vậy, trong mô hình này, hệ thống GFMIS sẽ có thể lấy dữ liệu từ các ứng dụng phần mềm hiện có hoặc các ứng dụng phần mềm có thể định kỳ cung cấp dữ liệu đầu ra. Các dữ liệu này sẽ được sử dụng để tạo ra các báo cáo hệ thống thông tin quản lý (MIS) theo yêu cầu hoặc dùng để phân tích dữ liệu. Một điều đáng lưu ý là những ứng dụng phần mềm quan trọng hiện có sẽ vẫn tiếp tục hoạt động độc lập. Giao diện người dùng của những ứng dụng phần mềm này vẫn sẽ được giữ nguyên và người dùng tại các đơn vị sẽ vẫn sử dụng chúng như hiện đang sử dụng. Tuy nhiên, một vài ứng dụng sẽ cần phải nâng cấp, sửa đổi hoặc xây dựng lại để đạt được hiệu quả chức năng mong muốn.

Về mặt  tổng thể, mô hình GFMIS đề xuất trong ngắn hạn sẽ có những chức năng sau: Các ứng dụng phần mềm do Cục Tin học và Thống kê tài chính quản lý liên quan đến hệ thống GFMIS sẽ được xây dựng lại, sửa đổi, tùy chỉnh cho phù hợp như là một phần công việc của dự án xây dựng hệ thống GFMIS. Dữ liệu tổng hợp, chi tiết về các nghiệp vụ từ các ứng dụng phần mềm chính liên quan đến ngân sách và chi tiêu, thuế, hải quan, quản lý nợ và tài sản sẽ được gửi đến hệ thống GFMIS định kỳ hoặc theo thời gian thực. Mô đun tổng hợp của hệ thống GFMIS sẽ được xây dựng để đối chiếu, tổng hợp và trao đổi thông tin. Mô đun tổng hợp của hệ thống GFMIS cũng sẽ đóng vai trò như là một nơi lưu trữ dữ liệu dự phòng cho các ứng dụng độc lập, ví dụ như TABMIS…

Trong mô hình hệ thống GFMIS này sẽ có hai loại ứng dụng phần mềm bao gồm: phần mềm được phát triển mới và các ứng dụng hiện có. Các ứng dụng phần mềm phát triển mới cùng với hệ thống GFMIS sẽ được sử dụng trong cấu trúc tập trung dựa trên web và các ứng dụng hiện thời sẽ được giữ nguyên như hiện trạng.

Theo khái niệm về hệ thống GFMIS, rõ ràng hai loại ứng dụng phần mềm này phải trao đổi thông tin thường xuyên. Vì thế, cần phải có trung gian giữa mô đun tổng hợp GFMIS và các ứng dụng khác để tiếp nhận và xử lý các yêu cầu về thông tin hoặc dữ liệu của các ứng dụng. Đồng thời, cũng cần phải có một công cụ phân tích để thực hiện các phân tích khác nhau về dữ liệu đã được đối chiếu.  Các ứng dụng được phát triển trong hệ thống GFMIS sẽ nằm trong cấu trúc trình duyệt, vì vậy có thể sử dụng bất kỳ khung phổ biến nào trên thị trường như J2EE. Cần lựa chọn công nghệ hoặc nền tảng dựa trên tính sẵn có của thị trường nội địa, cơ sở hạ tầng và các kỹ năng nội bộ. Hệ thống GFMIS theo mô hình này nên thực hiện theo cách thức phân chức năng.

Với mô hình này sẽ bảo toàn được các khoản đầu tư về tiền bạc và thời gian đã thực hiện hoặc dự kiến sẽ thực hiện cho một số ứng dựng phần mềm lớn như TABMIS hoặc ITAIS. Các đơn vị, ngành triển khai tương đối nhiều ứng dụng CNTT đã được tích hợp sẽ không bị ảnh hưởng, nhiều ứng dụng nhỏ hơn sử dụng cho một nhóm chức năng sẽ được đưa vào cùng một nền tảng công nghệ giống nhau và được tích hợp lại. Đặc biệt, sẽ đạt được mục tiêu thống nhất thông tin tài chính với nỗ lực ít nhất và việc hợp lý hóa các ứng dụng sẽ được thực hiện để tăng hiệu quả hoạt động, giúp quản lý tốt hơn và nhanh hơn các dữ liệu, đồng thời giúp cho việc tích hợp dữ liệu được thực hiện tốt hơn.

Tuy nhiên, nhiều công nghệ sẽ làm cho việc quản lý và bảo trì nhiều ứng dụng phần mềm khác nhau trở nên khó khăn, mặt khác, các ứng dụng phần mềm hiện có hoạt động trên nhiều nền tảng và công nghệ khác nhau nên tổng chi phí bảo trì các ứng dụng phần mềm và các phần cứng liên quan sẽ cao. Trong nhiều trường hợp, dữ liệu liên quan đến một nghiệp vụ có sẵn trong nhiều ứng dụng phần mềm, do đó, chênh lệch thời gian trong việc đồng bộ hóa dữ liệu từ các hệ thống khác nhau có thể làm cho dữ liệu không đồng nhất.

Còn với mô hình hệ thống GFMIS trong dài hạn dựa trên các chức năng thống nhất trên cấu trúc tập trung, bao gồm tất cả các quy trình quản lý tài chính công then chốt của Bộ Tài chính và các đơn vị chi tiêu khác nhau. Trong mô hình này, phần mềm ứng dụng chính của hệ thống GFMIS và cơ sở dữ liệu liên quan được đặt tại trung tâm. Các đơn vị ngân sách khác nhau chịu trách nhiệm về nhiều giao dịch tài chính có thể kết nối đến trung tâm thông qua nhiều phương tiện truyền thông.

Ứng dụng phần mềm sử dụng trong mô hình này sẽ được xây dựng dựa trên cấu trúc mô đun, trong đó mỗi mô đun sẽ thực hiện một chức năng nhất định của hệ thống GFMIS, ví dụ mô đun quản lý ngân sách, mô đun quản lý thuế, mô đun quản lý hải quan, mô đun quản lý nợ… Tất cả các mô đun sẽ được tích hợp với nhau và việc cập nhật dữ liệu sẽ được thực hiện theo thời gian thực.

Vì vậy, mô hình này sẽ thực sự là một hệ thống quản lý tài chính tích hợp và toàn diện có các chức năng tương tác chặt chẽ với nhau. Theo đánh giá của Deloitte Ấn Độ, với mô hình này, chi phí bảo trì và hoạt động sẽ giảm đáng kể, tất cả các chức năng sẽ được tích hợp chặt chẽ. Thêm nữa, do hệ thống GFMIS được xây dựng dựa trên các mô đun, hệ thống này sẽ hoạt động nhanh hơn và trên quy mô lớn hơn, tăng hiệu quả hoạt động và đạt được mục đích hợp nhất các thông tin tài chính. Cụ thể, ứng dụng phần mềm đề xuất sẽ nhanh hơn với các chức năng được tăng cường so với các mô hình trong ngắn hạn, tất cả các chức năng của Bộ Tài chính sẽ được tích hợp chặt chẽ trong một ứng dụng phần mềm duy nhất, tạo ra nguồn thông tin liên tục, do đó, cho phép việc ra quyết định nhanh hơn và tốt hơn. Đặc biệt, do chỉ có một nguồn nhập dữ liệu duy nhất và chỉ có một nơi duy nhất để lưu trữ dữ liệu nên mức độ dư thừa dữ liệu là bằng 0, đồng thời, hệ thống đề xuất được xây dựng trên nền tảng công nghệ thống nhất và có cơ sở dữ liệu chung nên chi phí hoạt động của hệ thống sẽ thấp hơn...

Có thể thấy, hệ thống GFMIS trong mô hình này sẽ bao gồm nhiều mô đun độc lập. Những mô đun này có thể được phân loại thành mô đun lõi và không lõi tùy thuộc vào mức độ ưu tiên của chính phủ. Các mô đun lõi có thể bao gồm: Mô đun quản lý kho bạc và ngân sách, mô đun quản lý nợ, mô đun quản lý thu ngân sách và mô đun quản lý tài sản; các mô đun không lõi bao gồm mô đun quản lý vật tư hàng hóa, mô đun tiền lương…

Tính đến quy mô xây dựng hệ thống GFMIS và các thách thức cũng như mức độ phức tạp có thể gặp phải, Deloitte Ấn Độ đề xuất xây dựng hệ thống GFMIS theo cách thức phân chia giai đoạn theo chức năng (giống như đề xuất trong mô hình ngắn hạn). Hệ thống GFMIS đề xuất theo mô hình này được thiết kế sử dụng công nghệ dựa trên web với cơ sở dữ liệu tại trung tâm. Cấu trúc mô đun sẽ được sử dụng để xây dựng các chức năng khác nhau trong hệ thống GFMIS.

“Bộ Tài chính có thể lựa chọn giải pháp tự xây dựng theo yêu cầu của mình hoặc bản thương mại mở có sẵn (COTS). Hiện tại, có rất nhiều hệ thống quản lý tài chính COTS được điều chỉnh cho phù hợp và đáp ứng được các yêu cầu về lĩnh vực công liên quan đến kiểm soát ngân sách và giải trình. Những hệ thống này bao gồm các gói phần mềm chia sẻ đơn giản đến các hệ thống quản lý nguồn lực doanh nghiệp (ERP) phức tạp và được tích hợp đầy đủ như SAP, Oracle Financials, và Free Balance. Đối với giải pháp xây dựng theo yêu cầu, bất kỳ công nghệ nào dựa trên web cũng có thể sử dụng tùy thuộc vào yêu cầu của ứng dụng.”, ông Sinha Rajib, Giám đốc Deloitte Ấn Độ khuyến nghị.

Cần một lộ trình thông suốt

Việc xây dựng hệ thống GFMIS là một quá trình phức tạp và vì vậy đòi hỏi một chiến lược và lộ trình thông suốt cho việc xây dựng trên các phương diện quản trị, quản lý và khung hoạt động. Theo đó, đơn vị tư vấn đề xuất Bộ Tài chính sẽ lập ra một nhóm nhân sự chủ chốt chịu trách nhiệm tìm hiểu về hệ thống GFMIS và sẽ là những người sở hữu cuối cùng đối với ứng dụng. Nhóm nhân sự này bao gồm các thành viên từ các bộ phận chức năng, kỹ thuật viên, quản trị viên hệ thống … Bộ Tài chính đã lập ra một nhóm làm việc để xây dựng hệ thống GFMIS bao gồm các thành viên từ các đơn vị khác nhau trực thuộc Bộ Tài chính. Cao hơn nữa, cần có sự hỗ trợ từ lãnh đạo cấp cao trong suốt quá trình xây dựng hệ thống GFMIS. Lãnh đạo cấp cao cần hỗ trợ dự án thông qua việc giải quyết các khó khăn không tháo gỡ được ở cấp thấp hơn và quan trọng là phải có một môi trường chính trị ổn định trong suốt thời gian xây dựng hệ thống GFMIS.

Bất kể lựa chọn mô hình nào để xây dựng, dự án xây dựng hệ thống GFMIS cũng cần được thực hiện theo các giai đoạn một cách logic. Sau khi xây dựng hệ thống GFMIS, cần có một sự thống nhất trong chiến lược quản trị cũng như thay đổi khung pháp lý. Tính tương hợp của cơ sở dữ liệu đóng vai trò hết sức quan trọng trong việc xây dựng thành công bất kỳ hệ thống GFMIS của chính phủ được triển khai trên quy mô lớn và toàn diện. Chức năng này cho phép trao đổi thông tin thông suốt giữa nhiều ứng dụng chạy trên nhiều cơ sở dữ liệu khác nhau sử dụng công cụ cơ sở dữ liệu chung (truy vấn, thủ tục, chức năng…).

Đặc biệt, không nên xem việc xây dựng hệ thống GFMIS chỉ đơn giản là sữa chữa về mặt công nghệ, xây dựng hệ thống GFMIS là một cuộc cải cách tài chính công ảnh hưởng đến cách thức hoạt động trong toàn chính phủ. Việc xây dựng này đòi hỏi phải có thay đổi trong việc quản lý và cơ cấu tổ chức, thay đổi trong chu trình làm việc cũng như vai trò và trách nhiệm. Tái cấu trúc hay tái thiết kế quy trình nghiệp vụ (BPR) là một khía cạnh quan trọng trong bất kỳ cuộc cải cách hệ thống GFMIS nào.

Hơn nữa, việc đảm bảo chi phí đầu tư cho dự án với mức tổng dự toán đầu tư cho việc thiết kế, phát triển, kiểm tra và xây dựng hệ thống GFMIS cũng như phần cứng liên quan và cơ sở hạ tầng CNTT (bao gồm cả dự toán cho công tác bảo trì) là hết sức quan trọng. Mặc dù tổng mức đầu tư cho cả hệ thống là không hề nhỏ, song việc xây dựng hệ thống GFMIS sẽ mang lại nhiều lợi ích định tính cho Bộ Tài chính trong việc quản lý tài chính công hiệu quả hơn tại Việt Nam.

Đây là giá trị tăng thêm vô giá góp phần vào việc quản lý tài khóa của đất nước. Cụ thể, giúp hợp nhất thông tin ngân sách và thực thi ngân sách, từ đó cho phép Bộ Tài chính kiểm soát tốt hơn về mặt tài chính; cho phép quản lý sát sao và kịp thời nguồn tiền mặt của chính phủ, từ đó tăng cường công tác quản lý tiền mặt; giảm chi phí hoạt động do tất cả dữ liệu tài chính đều có sẵn trong một kho dữ liệu duy nhất. Giảm thiểu chi phí hoạt động thông qua giảm thiểu các thủ tục hành chính, tăng cường năng lực cung cấp dịch vụ, tăng cường kiểm soát chi; cải thiện dịch vụ cung cấp đến công dân và cho phép việc truy cập thông tin dễ dàng hơn...

Triển khai GFMIS là một quá trình phức tạp và lâu dài, nó đòi hỏi sự cam kết bền vững của các nguồn tài chính, nhân sự và sự hỗ trợ từ các lãnh đạo cấp cao của chính phủ. Do đó, để triển khai thành công GFMIS, một điều quan trọng là phải xác định đầy đủ, rõ ràng mô hình và lộ trình trước khi triển khai, sao cho tầm nhìn và định hướng dự kiến cho GFMIS không bị thiếu sót trong quá trình triển khai.

Hơn nữa, GFMIS là một mô hình cụ thể và các mô hình được triển khai tại nhiều quốc gia phụ thuộc vào cơ cấu hành chính chính phủ, chức năng nhiệm vụ các đơn vị trong việc quản lý hệ thống và quy trình của hệ thống quản lý tài chính công (PFM). Mặc dù mô hình khung GFMIS là tiêu chuẩn, mô hình triển khai GFMIS nên cụ thể cho từng quốc gia theo thực tế đang có như việc thực hiện PFM, các hệ thống CNTT hiện tại và mức độ phát triển của các chức năng khác nhau.

(Thu Hương)