“Cởi trói” trong quản lý đầu tư ứng dụng CNTT

Ngày 06/11/2009, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 102/2009NĐ-CP về quản lý đầu tư ứng dụng công nghệ thông tin (CNTT) sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước (gọi tắt Nghị định 102), có hiệu lực thi hành từ 01/01/2010; theo sau đó Bộ Thông tin và Truyền thông cũng đã ra các văn bản hướng dẫn thực hiện Nghị định 10, nhằm tạo hành lang pháp lý để hoạt động đầu tư ứng dụng CNTT đi vào nề nếp, góp phần thúc đẩy ứng dụng CNTT, nâng cao chất lượng, hiệu quả đầu tư. Tuy nhiên, thực tiễn triển khai cho thấy, Nghị định 102 đã “trói buộc” các dự án CNTT trong các cơ quan Nhà nước. Do vậy, việc xây dựng nghị định mới thay thế Nghị định 102 nhằm giải quyết những bất cập trong quá trình triển khai là hết sức cần thiết.

Thực tế, quy trình quản lý đầu tư CNTT vẫn đang được xây dựng dựa trên quy định quản lý đầu tư xây dựng cơ bản. Ảnh: Chí Thanh.Thực tế, quy trình quản lý đầu tư CNTT vẫn đang được xây dựng dựa trên quy định quản lý đầu tư xây dựng cơ bản. Ảnh: Chí Thanh.

Thay Nghị định 102 bằng nghị định mới

Việc đầu tư ứng dụng CNTT có nhiều điểm đặc thù như: công nghệ thay đổi nhanh chóng; việc định giá, đánh giá chất lượng sản phẩm khó khăn; sự thành công của dự án phụ thuộc nhiều vào đào tạo, chuyển giao công nghệ cũng như sự quan tâm của cán bộ sử dụng... Do đó, việc vận dụng các quy định về quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản cho dự án ứng dụng CNTT là không phù hợp. Mặt khác, do vận dụng nên cách hiểu, cách vận dụng của các nơi không thống nhất, từ đó gây khó khăn cho chủ đầu tư, nhà thầu, các đơn vị thẩm định, phê duyệt. Xuất phát từ thực tiễn trên, Chính phủ đã ban hành Nghị định 102 và Bộ Thông tin và Truyền thông đã ban hành 07 thông tư, 05 bộ định mức, 01 quyết định và một số văn bản hướng dẫn thực hiện Nghị định 102…

Tuy nhiên, theo Thạc sỹ Nguyễn Hữu Hạnh, Trưởng Phòng Đầu tư - Tài chính, Cục Ứng dụng Công nghệ thông tin, Bộ Thông tin và Truyền thông: Sau hơn 03 năm thực hiện Nghị định 102, hoạt động đầu tư ứng dụng CNTT bước đầu đi vào nề nếp, góp phần thúc đẩy ứng dụng CNTT, nâng cao chất lượng, hiệu quả đầu tư. Bên cạnh những kết quả đạt được, Nghị định 102 vẫn còn một số hạn chế, tồn tại như: Phạm vi điều chỉnh chưa bao trùm hết các hoạt động đầu tư ứng dụng CNTT sử dụng vốn nhà nước; một số nội dung chưa được quy định trong Nghị định 102 hoặc có quy định nhưng chưa rõ ràng, gây khó khăn trong quá trình thực hiện; một số quy định chưa thực sự phù hợp với đặc thù CNTT... Mặt khác, qua hơn 03 năm thực hiện, các văn bản pháp luật liên quan đến lĩnh vực quản lý đầu tư ứng dụng CNTT đã thay đổi và điều chỉnh nên một số nội dung của Nghị định 102 không còn phù hợp. Do đó, đòi hỏi sửa đổi hoặc xây dựng nghị định mới để giải quyết những bất cập nêu trên là hết sức cần thiết. Hiện nay, Bộ Thông tin và Truyền thông đang lấy ý kiến dự thảo nghị định lần 2 để thay thế Nghị định 102. Theo đó, về phạm vi điều chỉnh, dự thảo bổ sung phạm vi điều chỉnh đối với các dự án ứng dụng CNTT sử dụng vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước. Đồng thời, trình tự, thủ tục đầu tư đối với quản lý phần ứng dụng CNTT trong dự án hỗn hợp cũng được bổ sung.

Nếu như trước đây, Nghị định 102 chỉ quy định phần ứng dụng CNTT trong dự án hỗn hợp phải được quản lý như một dự án ứng dụng CNTT độc lập, gây khó khăn trong quá trình triển khai…; thì dự thảo đã sửa theo hướng người có thẩm quyền quyết định đầu tư căn cứ vào tính chất và quy mô dự án để quyết định việc quản lý phần ứng dụng CNTT trong dự án hỗn hợp như một hạng mục thuộc dự án hỗn hợp hoặc tách ra thành dự án ứng dụng CNTT độc lập.

Quy trình thực hiện trong dự thảo nghị định được đề xuất phù hợp với quy mô, tính chất của từng dự án. Theo đó, đối với dự án quan trọng quốc gia cần thực hiện 03 bước: Bước 1, lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi để trình Quốc hội xem xét, quyết định về chủ trương đầu tư; bước 2, lập báo cáo nghiên cứu khả thi (dự án) để trình người có thẩm quyền phê duyệt; bước 3, lập thiết kế thi công - dự toán để trình chủ đầu tư phê duyệt.

Đối với các dự án khác, chỉ cần thực hiện 02 bước là bước (2) và bước (3). Đối với dự án có quy mô nhỏ và tính chất đơn giản, bao gồm: dự án có tổng mức đầu tư từ 07 tỷ đồng trở xuống; các hoạt động mua sắm dự phòng, thay thế một phần các thiết bị phần cứng thuộc hệ thống hạ tầng kỹ thuật hiện có; mua sắm thiết bị không cần lắp đặt; phần mềm thương mại không kể mức vốn; chủ đầu tư chỉ cần thực hiện 01 bước là lập báo cáo kinh tế - kỹ thuật.

Đối với các dự án ứng dụng CNTT khẩn cấp, cấp bách như: các dự án xử lý sự cố về an toàn, an ninh thông tin, mạng; các dự án theo yêu cầu khẩn cấp như điều chỉnh chính sách thuế, hải quan, kho bạc…; người có thẩm quyền quyết định đầu tư quyết định có thực hiện dự án theo quy trình khẩn cấp hay không. Đồng thời, quyết định trình tự thực hiện khảo sát, thiết kế, thi công phù hợp với yêu cầu về tình trạng khẩn cấp nhằm rút ngắn thời gian thực hiện cũng như đáp ứng kịp thời tình trạng khẩn cấp, tránh được các rủi ro, hậu quả đáng tiếc có thể xảy ra.

Bên cạnh đó, việc quy định lập đề cương và dự toán chi tiết cũng rõ ràng hơn theo hướng chỉ lập đề cương và dự toán chi tiết đối với các trường hợp đầu tư nâng cấp, mở rộng khả năng ứng dụng CNTT hiện có sử dụng vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư với mức vốn từ 03 tỷ đồng trở xuống.

Đối với việc thực hiện dự án đầu tư ứng dụng CNTT theo hình thức gói thầu EPC, dự thảo nghị định lần 2 bổ sung quy định khuyến khích các dự án, đặc biệt là các dự án phần mềm nội bộ, cơ sở dữ liệu, thực hiện theo hình thức gói thầu EPC, bao gồm toàn bộ công việc thiết kế thi công, cung cấp thiết bị và lắp đặt, cài đặt thiết bị, phát triển phần mềm. Quy định này nhằm tháo gỡ các vướng mắc, khó khăn trong trường hợp đơn vị thiết kế thi công, đồng thời cũng là đơn vị cung cấp thiết bị, lắp đặt, cài đặt thiết bị và phát triển phần mềm.

Đối với việc phân cấp đầu tư ứng dụng CNTT, ngoài quy định về ủy quyền đầu tư đã được quy định tại Nghị định 102; dự thảo nghị định lần 2 đã bổ sung thêm quy định về phân cấp đầu tư, bãi bỏ quy định đối với việc giám sát cộng đồng và không bắt buộc phải giám sát công tác khảo sát.

Tuy nhiên, về quản lý dự án, dự thảo của Bộ Thông tin và Truyền thông nâng quy định bắt buộc phải thành lập ban quản lý dự án trong trường hợp chủ đầu tư tự quản lý dự án từ mức 01 tỷ đồng lên mức 03 tỷ đồng.

Đặc biệt, dự thảo cũng điều chỉnh các chi phí trong tổng mức đầu tư, dự toán, chi phí phát triển, nâng cấp, chỉnh sửa phần mềm nội bộ, cơ sở dữ liệu; chi phí tạo lập cơ sở dữ liệu, chuẩn hoá phục vụ cho nhập dữ liệu, thực hiện nhập dữ liệu cho cơ sở dữ liệu; chi phí lắp đặt thiết bị, cài đặt phần mềm, kiểm tra và hiệu chỉnh thiết bị và phần mềm sang chi phí xây lắp và bổ sung chi phí vận chuyển, bảo hiểm thiết bị; thuế và các loại phí liên quan khác sang chi phí thiết bị trong tổng mức đầu tư, dự toán.

Đối với việc kiểm soát chất lượng, mặc dù Nghị định 102 đã quy định đơn vị chuyên trách CNTT có trách nhiệm thẩm định thiết kế sơ bộ, nhưng các bước tiếp theo như: lập thiết kế thi công, nghiệm thu, lại không có vai trò của đơn vị chuyên trách. Điều này dẫn đến chất lượng dự án ứng dụng CNTT đôi khi không phù hợp hoàn toàn với thiết kế sơ bộ đã được phê duyệt, nhất là đối với các chủ đầu tư không có nghiệp vụ về CNTT.

Mặt khác, do không được tham gia các giai đoạn sau thiết kế sơ bộ, nên đơn vị chuyên trách về CNTT không có điều kiện nắm bắt đầy đủ nội dung của dự án, dẫn đến công tác thẩm định việc kết nối liên thông với các dự án khác không đảm bảo. Do đó, dự thảo đã bổ sung quy định đơn vị chuyên trách CNTT phải thẩm tra thiết kế thi công và kiểm tra công tác nghiệm thu đưa sản phẩm hoặc hạng mục công việc của dự án vào khai thác, sử dụng. Đây cũng là xu thế chung đối với quản lý đầu tư xây dựng cơ bản.

Theo đánh giá của ông Hạnh, dự thảo nghị định lần 2 về cơ bản đã tháo gỡ những khó khăn, bất cập của Nghị định 102, đồng thời tăng cường công tác quản lý chất lượng sản phẩm của dự án. Bên cạnh đó, dự thảo đã chuẩn hóa, rút gọn các thủ tục đầu tư không cần thiết, tạo điều kiện thuận lợi và rút ngắn thời gian triển khai các dự án đầu tư, góp phần đơn giản hóa thủ tục hành chính, thúc đẩy ứng dụng CNTT trong cơ quan nhà nước. Trong thời gian tới, Bộ Thông tin và Truyền thông tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện trên cơ sở ý kiến của các bộ, ngành, địa phương, các tổ chức, cá nhân và dự kiến trình dự thảo nghị định thay thế Nghị định 102 lên Chính phủ vào tháng 06/2013.

Hay lại vướng hơn?

Ngày 20/3/2013, Bộ Thông tin và Truyền thông có Công văn số 806/BTTTT-UDCNTT đề nghị các bộ, ngành góp ý cho dự thảo nghị định lần 2 thay thế Nghị định 102. Sau khi nghiên cứu nội dung dự thảo, Bộ Tài chính đã tham gia ý kiến góp ý cho dự thảo nghị định thay thế Nghị định 102/2009/NĐ-CP. Tuy nhiên, Bộ Tài chính cho rằng, dự thảo nghị định thay thế mới chỉ xem xét, tiếp thu một phần nhỏ ý kiến tham gia, vì vậy, dự thảo lần này chưa phù hợp với yêu cầu quản lý, triển khai CNTT trong ngành Tài chính.

Theo đó, bên cạnh những ý kiến đã được tiếp thu về nội dung của thiết kế sơ bộ, rút gọn quy trình đầu tư...; dự thảo nghị định lần này vẫn còn một số kiến nghị của Bộ Tài chính chưa được tiếp thu và chỉnh sửa trong dự thảo như: nâng cấp, chỉnh sửa ứng dụng nghiệp vụ; trang cấp thiết bị bổ sung, thay thế, xác định chủ đầu tư, tổ chức tư vấn, lập tổng mức đầu tư, thiết kế thi công, tổng dự toán, thành lập ban quản lý dự án, năng lực kinh nghiệm, tổ chức thực hiện... Trong khi đó, những nội dung này đòi hỏi phải thực hiện rất nhanh, đáp ứng ngay yêu cầu sử dụng, khai thác của người dân, doanh nghiệp và các cấp quản lý trong ngành Tài chính.

Cụ thể, dự thảo chưa tháo gỡ được quy định về nguồn vốn, cho phép Bộ Tài chính được sử dụng các nguồn vốn từ hoạt động nghiệp vụ của ngành để đầu tư ứng dụng CNTT, kể cả đối với đầu tư mới một cách linh hoạt, không bị bó cứng như quy định hiện nay đối với nguồn vốn đầu tư phát triển. Thêm vào đó, mặc dù dự thảo nghị định đã bỏ một số quy trình không còn phù hợp với điều kiện triển khai thực tế, song theo đánh giá của ông Võ Anh Trung, Phó Cục trưởng Cục Tin học và Thống kê tài chính (Bộ Tài chính), quy trình thủ tục hiện nay vẫn còn quá nhiều, dự thảo mới vẫn giữ nguyên hầu hết trình tự thủ tục như trước đây, không đảm bảo kịp thời trong triển khai CNTT cho Bộ Tài chính. Đó là chưa kể đến việc dự thảo còn bổ sung thêm quy định mới như: Bộ Thông tin và Truyền thông tham gia thẩm tra thiết kế thi công, kiểm tra nghiệm thu.

“Thực tế, quy trình quản lý đầu tư CNTT vẫn đang được xây dựng dựa trên quy định quản lý đầu tư xây dựng cơ bản. Tuy nhiên, với yêu cầu ứng dụng CNTT phát triển rất nhanh, thì vòng đời sản phẩm không thể kéo dài vài chục năm như các công trình xây dựng cơ bản. Việc áp dụng “dập khuôn” xây dựng cơ bản sang lĩnh vực CNTT đã, đang và sẽ gây “ách tắc”, nhất là khâu thủ tục trong triển khai đầu tư ứng dụng CNTT. Hơn thế, mỗi sản phẩm CNTT đều có đặc thù riêng, đặc biệt là trong quy trình quản lý. Hiện phần cứng và phần mềm trong các ứng dụng triển khai dựa trên công nghệ lõi của nước ngoài như giải pháp tài chính của Oracle, SAP… rất khác nhau, trong khi đó chúng ta chỉ có một quy trình chung cho tất cả các giải pháp là hoàn toàn không hợp lý”, ông Võ Anh Trung chia sẻ.

Chiếu theo quy định về phương pháp xác định giá, phương pháp thiết kế trong dự thảo nghị định, ngành Tài chính cũng sẽ gặp không ít khó khăn trong triển khai đầu tư ứng dụng CNTT. Không giống như xây dựng cơ bản chỉ áp dụng một phương pháp thống nhất, các dự án CNTT có đặc thù khác. Cụ thể, để phát triển một phần mềm, các chuyên gia công nghệ có thể thực hiện theo phương pháp xoáy trôn ốc hay thác nước… với mô hình phát triển đa dạng, mỗi loại hình lại có đặc thù cũng như chuẩn riêng và giá thành riêng. Nếu “cứng hóa” theo một phương pháp duy nhất, sẽ dẫn đến vướng trong thực tế triển khai. Hiện nay, trong dự thảo quy định xác định yêu cầu phần mềm trong thiết kế thi công cứng theo một phương pháp (UML), quy định xác định chí phí phần mềm là chi phí xây lắp trong khi không thể có định mức chung, việc đưa ra định mức cứng cho chi phí xây dựng phần mềm là không phù hợp.

Cần tiếp tục chỉnh sửa

Theo đánh giá của Bộ Tài chính, dự thảo nghị định sửa đổi vẫn chưa đảm bảo được yêu cầu triển khai ứng dụng CNTT trong quản lý của Bộ. Do đó, Bộ Tài chính sẽ tiếp tục kiến nghị, đề nghị xem xét sửa đổi về đối tượng và phạm vi điều chỉnh. Bởi quy định hiện nay chưa rõ, chưa thuận tiện trong tổ chức thực hiện, trong phạm vi điều chỉnh chỉ quy định cho 2 nhóm: dự án ứng dụng CNTT theo các loại nguồn vốn; hoạt động ứng dụng CNTT theo chi thường xuyên hành chính sự nghiệp hàng năm, theo nguồn vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư; như vậy chưa rõ và chưa bao quát hết. Chính vì vậy, Bộ Tài chính đề nghị nghiên cứu, xem xét lại để quy định rõ các hoạt động ứng dụng CNTT phải lập dự án, có phân loại, phân nhóm dự án, phân nhóm từng hoạt động CNTTnhư mua sắm phần cứng, phần mềm, sử dụng phần mềm lõi phải có quy trình khác nhau... để từ đó có những quy trình thực hiện tương ứng, giảm các thủ tục hành chính, đảm bảo phù hợp với yêu cầu thực tế trong triển khai ứng dụng CNTT tại Bộ Tài chính.

Đối với quy định “vốn nhà nước”, Bộ Tài chính đề nghị Bộ Thông tin và Truyền thông quy định rõ hơn về vốn nhà nước bao gồm: vốn ngân sách nhà nước (vốn đầu tư phát triển của nhà nước, vốn sự nghiệp, vốn có nguồn gốc ngân sách nhà nước), vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước và vốn khác do Nhà nước quản lý… để làm rõ về các loại vốn, phạm vi thực hiện theo dự thảo nghị định.

Bên cạnh đó, các quy định định mức, đơn giá hiện nay rất vướng trong thực hiện, chưa có một cái nhìn đầy đủ, toàn diện hơn và đưa ra được quy định về định mức, đơn giá, phương pháp lập định mức, đơn giá. Đặc biệt, việc định giá tỷ lệ dành cho tư vấn chỉ tương đương tư vấn thiết kế phần mềm ngày xưa là rất thấp và cũng chưa có văn bản nào hướng dẫn về việc xác định giá trị phần mềm trên cơ sở yêu cầu chức năng, nên không còn phù hợp với thực tế triển khai.

Vì vậy, Bộ Tài chính, cũng đề nghị cho phép xác định giá trị phần mềm thông qua báo giá; đồng thời, không đề chi phí nâng cấp, chỉnh sửa phần mềm, cơ sở dữ liệu trong xây lắp; vì như vậy các dự án phần mềm thuần tuý không có chi phí thiết bị, hoặc chi phí thiết bị rất nhỏ; trong khi các nội dung cơ sở tính toán chi phí của dự án đều lấy theo chi phí thiết bị.

Với các hạng mục phát triển, nâng cấp, chỉnh sửa phần mềm nội bộ, tạo lập cơ sở dữ liệu, chuẩn hoá phục vụ cho nhập dữ liệu… là những công việc mang hàm lượng trí tuệ cao; không thể đổ đồng như các hạng mục xây lắp và cũng không thể quyết toán đầu tư theo khối lượng như các hạng mục xây lắp. Chính vì vậy, cần có quy định riêng cho các dịch vụ này, tránh khó khăn trong giai đoạn quyết toán đầu tư.

Một vấn đề khác cũng được Bộ Tài chính đề nghị Bộ Thông tin và Truyền thông xem xét sửa đổi là quy định: “Hoạt động ứng dụng CNTT sử dụng vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư có mức vốn dưới 03 tỷ đồng, việc sử dụng kinh phí thực hiện theo đề cương và dự toán chi tiết được người có thẩm quyền thẩm định và phê duyệt"; thực tế triển khai tại Bộ Tài chính cho thấy, khi xây dựng dự toán trình cấp có thẩm quyền phê duyệt các đơn vị của Bộ đã phải thuyết minh, giải trình chi tiết, cho nên việc quy định như vậy làm phát sinh thêm thủ tục hành chính.

Cũng liên quan đến vướng mắc trong thủ tục hành chính, việc quy định Bộ Thông tin và Truyền thông thẩm tra thiết kế thi công và dự toán, trước khi trình chủ đầu tư phê duyệt đối các dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A; các bộ, ngành thẩm tra dự án nhóm B, C; kiểm tra công tác nghiệm thu... là không hợp lý. Do trong quy định về quản lý đầu tư đã phân cấp cho chủ đầu tư phê duyệt, chịu trách nhiệm, việc phải lấy ý kiến thẩm tra làm phát sinh thủ tục hành chính, không cần thiết.

“Có thể nói, có một số điểm trong dự thảo nghị định nếu không được sửa đổi một cách toàn diện thì dù có sửa đổi hay xây dựng nghị định mới, công tác quản lý đầu tư ứng dụng CNTT nói chung và quản lý đầu tư ứng dụng CNTT của ngành Tài chính nói riêng sẽ vẫn tiếp tục nghẽn”, đại diện Cục Tin học và Thống kê tài chính khẳng định.

(Thu Hương)