Bàn về phạm vi của Thống kê Tài chính Chính phủ

Nói chung, phạm vi của hệ thống thống kê tài chính chính phủ bao gồm tất cả các đối tượng có tác động đến chính sách tài khoá. Phần lớn các chính sách tài khoá được triển khai bởi hệ thống các cơ quan, tổ chức của nhà nước để thực hiện các chức năng nhiệm vụ về phát triển kinh tế xã hội của một hệ thống chính quyền nhà nước.

Bàn về phạm vi của Thống kê Tài chính Chính phủ

Trong điều kiện phát triển mạnh mẽ toàn diện như hiện nay, bên cạnh việc đặt ra và sử dụng bộ máy chuyên môn của mình để triển khai, hầu hết các quốc gia trên thế giới đều phải sử dụng thêm rất nhiều các tổ chức, đơn vị ngoài hệ thống chính quy của nhà nước cùng với các hình thức rất đa dạng để đảm bảo việc thực hiện các chính sách tài khoá có hiệu quả hơn và đầy đủ hơn. Trong số các tổ chức, đơn vị được sử dụng, huy động thêm đó, có loại do nhà nước tạo ra, có loại không phải do nhà nước tạo ra, có loại tự nguyện tham gia thực hiện, có loại lại là bắt buộc... Vậy thì làm thế nào để xác định, hay định nghĩa đuợc đối tượng nào là đối tượng thống kê để qua đó việc thu thập thông tin là khả thi, mà đặc biệt là trong thống kê tài chính chính phủ. Có người thích quy định mọi đơn vị thể chế cơ bản tham gia vào các hoạt động phi thị trường đều cần được đưa vào làm đối tượng của thống kê tài chính chính phủ. Có người chỉ muốn đưa vào đối tượng của thống kê tài chính chính phủ những đơn vị thể chế do chính phủ xây dựng nên và trực tiếp quản lý. Có người ưa mở rộng phạm vi hơn một chút không chỉ bao gồm toàn bộ khu vực chính phủ (như trên) mà còn cần tính thêm các doanh nghiệp công. Các điểm sau đây chúng ta sẽ bàn cụ thể đến từng nội dung này.
Theo cách phân định của IMF dựa trên cơ sở sử dụng nguyên tắc phân định khu vực theo sản phẩm đầu ra, gồm có 5 khu vực để xác định các nguồn dữ liệu thống kê tài chính là:
1) Khu vực doanh nghiệp phi tài chính, bao gồm các đối tượng (cả các đơn vị hoặc cá nhân, hộ gia đình) được thành lập ra trong nền kinh tế để thực hiện các hoạt động sản xuất và kinh doanh các hàng hoá và dịch vụ phi tài chính tho thị trường;
2) Khu vực các doanh nghiệp tài chính, bao gồm các đối tượng tham gia vào quá trình cung cấp các dịch vụ tài chính cho thị trường;
3) Khu vực Chính phủ nói chung, bao gồm các đối tượng được thành lập nhằm chủ yếu thực hiện các nhiệm vụ của Chính phủ;
4) Khu vực các đơn vị thể chế (có tư cách pháp nhân) phi lợi nhuận phục vụ nhu cầu tiêu dùng của các gia đình, bao gồm mọi đơn vị thể chế hoạt động chủ yếu không vì mục đích kiếm lợi nhuận mà có cư trú trong nền kinh tế nhằm mục tiêu cung cấp các hàng hoá và dịch vụ phi thị trường cho các gia đình, trừ các tổ chức do Chính phủ kiểm soát và tài trợ phần lớn;
5) Khu vực hộ gia đình, bao gồm các nhóm nhỏ nhiều người cùng chung sống, cùng đóng góp của cải và thu nhập, và tiêu dùng tập thể cùng một loại hàng hoá và dịch vụ.
Vấn đề phân loại theo 5 khu vực nêu trên đối với Việt Nam đã từng có những đề án chấp nhận và áp dụng vào thực tế, như hệ thống tài khoản quốc gia của Tổng cục Thống kê, đề án Xây dựng Phương pháp tính các Chỉ tiêu về Phân phối và phân phối lại Thu nhập quốc dân trong lĩnh vực Tài chính do Cục Tin học và Thống kê Tài chính của Bộ Tài chính. Cách phân loại này cũng có những điểm hay và chưa hay. Những điểm hay chủ yếu là: Có thể dùng thống nhất cho cả khi xác định về thu (nguồn, tài sản) lẫn chi (chi tiêu, công nợ) tài chính của nhà nước/chính phủ; Dễ hình dung, xác định các nguồn thông tin; Dễ xác định được mức độ chính xác của số liệu khi tổng hợp theo các khu vực; Thuận tiện với kết quả đầu ra của công tác thống kê phục vụ cho công tác điều chỉnh chính sách (có thể dễ dàng chỉ ra được nên tập trung vào khu vực điều chỉnh nào). Còn cái chưa hay là: Cách phân loại này chỉ thuận tiện đối với một nền kinh tế thị trường rõ ràng về tiêu thụ sản phẩm đầu ra của mọi loại hình đơn vị kinh tế trong nền kinh tế quốc dân, như là phân định phi lợi nhuận và có một chút lợi nhuận để phát triển phục vụ chu kỳ sản xuất sau hoặc phân định giữa doanh nghiệp tài chính và phi tài chính (các doanh nghiệp lớn có đủ cả các đơn vị con ở cả hai khu vực mà hoạch toán chưa rõ ràng); Kết quả của thống kê chưa phục vụ ngay cho các yêu cầu đối với việc hoạch định, xây dựng chính sách mới hay đề xuất chính sách phụ trợ bổ sung.

--PageBreak--

Riêng về khu vực Chính phủ, có một số vấn đề nổi lên mà chúng ta cần xem xét:
+ Theo khái niệm chung của IMF, đơn vị chính phủ là những đơn vị thể chế có hoạt động chính là thực hiện các chức năng của Chính phủ. Nghĩa là các đơn vị đó có thẩm quyền lập pháp, hoặc hành pháp hay tư pháp đối với các đơn vị thể chế khác theo lĩnh vực được phân công đảm nhiệm; hoặc đơn vị đó được giao nhiệm vụ cung cấp hàng hoá và dịch vụ cho cộng đồng nói chung hay cho từng hộ gia đình trên cơ sở phi thị trường; thực hiện các khoản thanh toán chuyển giao đề tài phân phối thu nhập và của cải; đồng thời tài trợ cho các hoạt động của mình một cách trực tiếp và gián tiếp, chủ yếu thông qua công cụ thuế khoá hoặc các chuyển giao bắt buộc khác từ các đơn vị thuộc các khu vực khác. Mọi đơn vị chính phủ đều là thành phần của khu vực chính phủ.
Với cách xác định như vậy, có thể vận dụng đối với nước ta bằng cách quy định như: các đơn vị chính phủ sẽ gồm các cơ quan, đơn vị hưởng lương từ Ngân sách nhà nước.
Quỹ an sinh xã hội là một loại đơn vị chính phủ đặc biệt, chuyên về điều hành một hoặc một số chương trình an sinh xã hội. Yêu cầu để tính một Quỹ An sinh xã hội như là một đơn vị chính phủ khi nó được tổ chức riêng biệt tách khỏi các đơn vị chính phủ khác về hoạt động, nắm giữ tài sản và công nợ riêng biệt và đượ tham gia vào các giao dịch tài chính bằng chính tài khoản của nó.
Các Quỹ an sinh xã hội như vậy, có thể gồm: hệ thống Quỹ bảo hiểm xã hội và bảo hiểm y tế, Quỹ hỗ trợ đầu tư, các Quỹ hỗ trợ xoá đói giảm nghèo của Nhà nước (có sự tham gia của các nguồn vốn được phản ánh qua NSNN),...
+ Theo khái niệm của IMF, được tính vào khu vực chính phủ còn gồm cả các đơn vị thể chế phi lợi nhuận và phi thị trường mà được các đơn vị chính phủ kiểm soát và tài trợ phần lớn. Họ giải thích rằng các hoạt động của các đơn vị này thực chất là một phần hoạt động của chính phủ theo chức năng và nhiệm vụ của pháp luật.
Đối với Việt Nam, loại hình này chính là dạng các đơn vị sự nghiệp. Để vận dụng, có thể thấy rằng:
- Thông thường, đầu mối thu thập những thông tin này là các đơn vị quản lý của Chính phủ. Đơn vị quản lý của chính phủ được coi là có thể kiểm soát được một đơn vị thể chế phi lợi nhuận, phi thị trường khi họ có khả năng quyết định về chính sách hoặc chương trình tổng thể cho đơn vị thể chế đó thông qua khả năng có quyền bổ nhiệm các chức sắc quan trọng của đơn vị thể chế hoặc thông qua sử dụng phương tiện tài chính cung cấp cho đơn vị thể chế.
- Để có thể triển khai thống kê kê toán được, cần có các chế độ quy định bắt buộc và rõ ràng về việc chế độ giao nhận và hợp đồng thực hiện các nhiệm vụ do chính phủ giao, nhất là trong các lĩnh vực giáo dục, sức khoẻ, đào tạo, môi trường, giao thông đô thị, dịch vụ hành chính cũng như các dịch vụ công cộng khác.
Như vậy, ta có thể xác định đối với các đơn vị sự nghiệp trực thuộc các cơ quan Nhà nước bằng cách tách ra 2 loại: loại thuộc các đơn vị chính phủ bao gồm các đơn vị trực tiếp thực hiện các nhiệm vụ cung cấp hàng hoá và dịch vụ cho các cộng đồng và hộ gia đình theo chức năng và nhiệm vụ của chính quyền nhà nước đã được luật định và được hạch toán gán thu bù chi trong quan hệ với ngân sách nhà nước (các đơn vị thuộc loại này bao gồm cả về duy tu bảo dưỡng đường xá, khoa học, khuyến nông lâm ngư, giáo dục đào tạo, y tế, hành chính,...). Còn lại sẽ không được tính vào khu vực các đơn vị chính phủ. Tuy nhiên, những hợp đồng mà họ thực hiện theo nhiệm vụ do các đơn vị chính phủ giao thì cần tính vào công việc cần thống kê của các đơn vị chính phủ quản lý họ.
+ Theo IMF, người ta quy định khu vực Chính phủ không bao gồm các doanh nghiệp công và các đơn vị kinh tế tựa doanh nghiệp. Cách xác định phân biệt để một đơn vị kinh tế tính vào khu vực chính phủ hay không là dựa trên cơ sở giá đầu ra của sản phẩm của đơn vị ấy có phải là bán theo giá thị trường hay không. Bất kỳ đơn vị nào bán toàn bộ hay hầu hết sản phẩm của mình theo giá thị trường đều không được tính vào khu vực Chính phủ. Việc phân định giá thị trường và giá theo chỉ đạo (quy định) của chính phủ là ở chỗ giá thị trường do nhà sản xuất hoàn toàn tự quyền định đoạt trên cơ sở sức mua và sự chấp nhận của thị trường; còn giá theo chỉ đạo hay quy định của chính phủ là giá bán sản phẩm đầu ra của doanh nghiệp nhưng do Chính phủ khống chế hoặc quy định mức giá hay khung giá để phục vụ chính sách của chính phủ.

Một số điểm cần chú ý trong vận dụng vào thực tiễn
Việt Nam:
- Trước hết là vấn đề quy định về việc bán hầu hết sản phẩm. Mức độ quy định của chữ “hầu hết” này phụ thuộc vào từng quốc gia quy định, chỉ có điều chắc chắn là phải trên 50% lượng bán ra.
- Trong số các đơn vị bán hầu hết sản phẩm của mình theo giá chỉ đạo của nhà nước hiện nay ở nước ta cũng có một số loại hình cần phân biệt: loại 100% vốn nhà nước, loại vốn nhà nước chiếm phần lớn, loại nhà nước chỉ đầu tư hay góp một phần , và loại không có vốn nhà nước tham gia. Với các loại có vốn nhà nước chiếm phần lớn trở lên có thể hình dung coi là đơn vị thuộc khu vực chính phủ. Riêng với các loại còn lại, về nguyên tắc, cần đòi hỏi đơn vị tách bạch cả về giá thành, giá bán đối với phần sản phẩm đầu ra được bán theo giá chỉ đạo. Tuy nhiên ở đây, trong khuôn khổ thực hiện thống kê tài chính chính phủ, vấn đề cần bám sát mục tiêu là thu thập đầy đủ thông tin về nhừng khoản thu chi và thay đổi tài sản và công nợ của tài chính chính phủ, nên theo chúng tôi bên cạnh việc tổ chức hệ thống thông tin thống kê GFS, cũng cần tập hợp số liệu thống kê về toàn bộ các doanh nghiệp công. Bởi lẽ: các doanh nghiệp công thường là người thực hiện một số hoạt động của chính phủ theo chỉ thị/chỉ đạo của các đơn vị chính phủ sở hữu/quản lý họ. Chẳng hạn, tham gia vào việc bán theo giá ưu đãi/có bù lỗ đối với vùng sâu vùng xa hải đảo, hoặc bán điện, nước sạch,... cho một số đối tượng với giá quy định của chính phủ,... Thêm vào đó, số liệu về các doanh nghiệp công cũng cần cho việc tập hợp đầy đủ số liệu tổng thể về khu vực chính phủ, những giá trị thay đổi ròng của các doanh nghiệp công cũng phản ánh phần vốn sở hữu của chính phủ tham gia/đầu tư vào doanh nghiệp đó, các tài khoản của doanh nghiệp công cũng góp phần giải thích nguồn thay đổi các tài sản của doanh nghiệp và của chính phủ, phục vụ phân tích về khả năng bền vững và các khía cạnh liên quan khi phân tích chính sách tài khoá.
- Có những trường hợp một tổ chức dịch vụ nội bộ bán đầu ra của mình cho các đơn vị chính phủ (chẳng hạn các đội xe, kho cung ứng, in ấn chứng chỉ cho Kho bạc, Thuế,...), các doanh nghiệp công an, quân đội nhưng chuyên sản xuất các trang thiết bị chuyên ngành phục vụ nghiệp vụ của công an quân đội,... có thể được coi là đơn vị phụ trợ và hoạt động của nó sẽ được tính vào hoạt động khác của đơn vị chính phủ kiểm soát nó. Cũng có nhiều trường hợp trong thực tế, các đơn vị này có một phần tham gia vào kinh doanh theo hướng thị trường (đội xe của một đơn vị chủ yếu phục vụ đi làm việc của các cán bộ cơ quan, nhưng cũng có thể cho thuê; hoặc nhà in phục vụ chính cho nghiệp vụ cơ quan, nhưng cũng có thể in thuê cho bên ngoài,...). Các trường hợp này, về nguyên tắc cần phải hạch toán riêng, tách khỏi các hoạt động của đơn vị chính phủ. Tuy nhiên, cũng có nhiều trường hợp bộ phận hoạt động này không có một bảng cân đối tài khoản đầy đủ, không đủ điều kiện hạch toán độc lập, riêng rẽ. Khi đó, có thể tính doanh thu vào khoản bán hàng hoá hoặc dịch vụ ngẫu nhiên (thường được ghi là thu khác).
- Có một số loại hình công ty nhưng thực chất lại là đơn vị chính phủ (Công ty Mua bán Nợ các doanh nghiệp nhà nước, Công ty Đầu tư tài chính). Những tổ chức này thực chất là hỗ trợ cho Chính phủ để thực hiện các hoạt động điều khiển vấn đề công nợ quốc gia làm cho nền tài chính “sạch sẽ”, hoặc tạo động lực thúc đẩy định hướng phát triển của nền kinh tế. Vì vậy, cũng nên coi các loại đơn vị này như những đơn vị chính phủ.
- Ngân hàng trung ương ở một số nước thường được xem là một loại hình doanh nghiệp công. Song, trường hợp nước ta, ngân hàng TW hoạt động mang tính chất quản lý nhà nước là chính. Thêm vào đó, các hoạt động phát hành tiền tệ, thực hiện dự trữ ngoại tệ, vận hành các quỹ ổn định hối đoái, các giao dịch với IMF, WB chủ yếu là do Chính phủ quyết định. Nên cần ghép Ngân hàng TW vào khu vực chính phủ và rộng hơn là mọi chức năng nhiệm vụ của chính phủ về tiền tệ dù do đơn vị nào thực hiện cũng nên được ghi chép phản ánh vào khu vực chính phủ.

--PageBreak--
Để thực hiện các phân tích một cách đầy đủ theo nhiều khía cạnh và phương diện, thông thường, đòi hỏi phải chi tiết hơn nữa các số liệu thống kê tổng hợp của khu vực chính phủ. Chẳng hạn phân theo các cấp chính quyền, hoặc theo quan hệ đối tác giữa các khu vực khác với khu vực chính phủ. Có một số vấn đề mà chúng ta còn cần phải lưu ý bàn thêm đó là:
+ Trường hợp một đơn vị chính phủ chịu trách nhiệm chung về mặt chức năng cho cả nhiều cấp chính quyền, ví dụ hệ thống kho bạc nhà nước hay hệ thống thuế hay hệ thống hải quan. Theo chúng tôi, những hình thái này cần được tính chung vào cấp trung ương.
+ Hiện nay ở nước ta có nhiều hình thái đơn vị địa phương được uỷ quyền thay mặt đơn vị trung ương để thực thi một số nhiệm vụ theo mục tiêu do đơn vị cấp trung ương định ra và về nguồn kinh phí triển khai cũng có nhiều dạng: vốn hoàn toàn do trung ương cấp về, vốn do địa phương và trung ương cùng tham gia và vốn do cả các cấp chính quyền cũng các cá nhân (dân cư, doanh nghiệp) tham gia. Với các trường hợp này, theo chúng tôi có thể phân định theo cách: tính hết vào nhiệm vụ của trung ương trừ phần tham gia của các doanh nghiệp và dân, vì rằng việc phân cấp quản lý ngân sách là do quy định từ trung ương, từ nhiệm vụ đến khối lượng vốn thực hiện và mục tiêu nhiệm vụ đều là của cấp trên.
+ Các quỹ an sinh xã hội, như đã nêu, là các loại đơn vị chính phủ đặc biệt có vai trò lớn trong chính sách tài khoá. Các quỹ này thông thường cũng được phâp cấp quản lý và thực hiện một số nhiệm vụ theo các nguyên tắc phân cấp chung. Vì thế, số liệu thống kê tài chính của chúng cũng có thể được phân tổ theo các cấp chính quyền, và cũng có thể được tính như là một khu vực riêng biệt bên cạnh khu vực chính phủ nói chung. Tất nhiên, không thể tách số liệu thống kê của các quỹ an sinh xã hội theo từng cấp và xem chúng ngang tầm với các số liệu thống kê của từng cấp chính quyền, bởi những phân cấp đó hầu như chỉ có ý nghĩa tương đối. Vấn đề đặt ra ở đây là bên cạnh những cách phân tổ theo các chức năng nhiệm vụ giải pháp tổ chức của các quỹ an sinh xã hội, cũng cần phân tổ chi tiết theo từng cấp quản lý nhằm xem xét theo các phạm vi khu vực địa bàn và tính chất của chúng theo từng nơi để khi cần có sự điều chỉnh chính sách phù hợp kịp thời.
Xác định phạm vi các khu vực kinh tế để có thể triển khai thu thập thông tin là một trong những nội dung hết sức quan trọng của công tác thống kê. Tuy nhiên, cho đến nay việc xác định cũng như phân định các phạm vi kể trên cũng còn tồn tại nhiều quan điểm, hơn nữa để đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế cũng như để phù hợp với thực tế cơ cấu nền kinh tế trong nước, hy vọng bài viết này sẽ góp thêm tiếng nói làm rõ hơn một số vấn đề về phạm vi của thống kê tài chính chính phủ.  

(Phạm Công Minh)