Hệ thống các chỉ tiêu tổng hợp của GFS và khả năng vận dụng ở Việt Nam (Phần 1)

Trong cuốn cẩm nang GFS năm 2001 của IMF có giới thiệu hệ thống các bảng biểu với các chỉ tiêu tổng hợp làm mẫu cho khuôn khổ phân tích GFS.

Hệ thống các chỉ tiêu tổng hợp của GFS và khả năng vận dụng ở Việt Nam (Phần 1)

Trên cơ sở đó, chúng ta sẽ phân tích những hướng dẫn này theo góc độ gần gũi với các chỉ tiêu thống kê hiện hành của Việt Nam hơn, để từ đó có thể thuận lợi và dễ dàng hơn trong việc nghiên cứu, vận dụng vào quá trình xây dựng hệ thống GFS của Việt Nam. 

1. Các vấn đề chung:
1.1. Trước hết, cần lưu ý rằng trong cơ chế thị trường, nhà nước quản lý nền kinh tế chủ yếu bằng pháp luật, các chế độ báo cáo rất hạn chế và tập trung chỉ ở một số ít doanh nghiệp nhà nước, các hoạt động thống kê phải dựa theo các biểu mẫu kế toán của các doanh nghiệp, các đơn vị để tiến hành. Thêm vào đó, do các báo cáo kế toán luôn là có số liệu tin cậy nhất, nên các phương pháp thống kê hiện đại người ta chủ yếu xây dựng các mô hình dựa trên các nguyên tắc của kế toán. Cũng vì lẽ đó, IMF và các tổ chức quốc tế phải xây dựng các hệ thống thống kê từ xây dựng hệ thống tài khoản quốc gia (SNAs), với GFS, hay thống kê tiền tệ (MSs), bản cân đối thanh toán (BOP),… đều trên các nguyên tắc kế toán, dù là ở cấp độ báo cáo chi tiết hay báo cáo tổng hợp phục vụ công tác phân tích đánh giá nền kinh tế quốc dân.
1.2. Ý tưởng chủ chốt của việc xây dựng GFS là thiết kế GFS để hỗ trợ phân tích thống kê vĩ mô các hoạt động của Chính phủ. Bởi vì, Chính phủ và các doanh nghiệp của chính phủ thực hiện rất nhiều các giao dịch kinh tế, để quản lý các hoạt động này và đánh giá tác động của nó tới nền kinh tế, các giao dịch đó phải được sắp xếp, phân tổ theo một khuôn khổ nào đó để tổng hợp và phân tích. Tất nhiên, người ta có nhiều cách để thực hiện các phân tổ đó, tuỳ theo từng mục tiêu và phương pháp phân tích được sử dụng.
1.3. Mục tiêu xây dựng và phân tích của GFS là tạo GFS thành một công cụ định lượng hỗ trợ phân tích chính sách tài khoá. Nghĩa là đầu ra của GFS phải hỗ trợ việc xác định, đo lường, giám sát và đánh giá tác động của chính sách kinh tế và các hoạt động của chính phủ đối với nền kinh tế cùng tính bền vững của các chính sách ấy.
1.4. Cốt lõi của khuôn khổ phân tích GFS theo IMF là ở 4 bảng báo cáo tổng hợp, mà trình tự của các Bảng này cũng đếu dực trên nền của nguyên lý hạch toán kế toán.
Đó là:
- Bảng 1: Báo cáo Tổng hợp các hoạt động của Chính phủ,
- Bảng 2: Báo cáo Tổng hợp nguồn và sử dụng tiền mặt (cash). Trong đó, chữ “tiền mặt” sẽ được giải thích cụ thể sau.
- Bảng 3: Bảng Cân đối tổng hợp,
- Bảng 4: Báo cáo Tổng hợp các dòng kinh tế khác,
Ý nghĩa chung của 4 bảng này có thể giải thích là: Bảng 1 và 2 thể hiện các cân đối chung nhất về các hoạt động của khu vực chính phủ; Bảng 3 phản ánh các kết quả sử dụng các nguồn tiềm năng của chính phủ; và Bảng 4 nhằm loại trừ các yếu tố khách quan ảnh hưởng đến thực hiện chính sách tài khoá.
1.5. Thông qua số liệu phản ánh ở các bảng, người ta sẽ kết hợp với các chỉ tiêu kinh tế xã hội để phân tích, đánh giá tình hình thực hiện các chính sách tài chính và tài khoá của khu vực chính phủ. Trong đó, một số nội dung phân tích chính như sau:

Các số dư GFS cơ bản

Đặc trưng cơ bản

(1) Số dư hoạt động ròng (net)/tổng

Số dư này = tổng thu được – tổng chi tiêu dùng. Tổng số dư hoạt động = tổng thu được – tổng chi tiêu dùng không kể chi tiêu về vốn cố định (như: mua sắm, sửa chữa tài sản cố định).

(2) Cho vay/đi vay ròng (net)

= số thu ròng về tài sản tài chính – công nợ phát sinh. Nó cũng = (1) – số mua sắm hình thành tài sản phi tài chính ròng, không kể chi tiêu về vốn cố dịnh

(3) Thâm hụt/ Thặng dư tiền mặt

= tổng cân đối thu – chi của các hoạt động nghiệp vụ thường xuyên và cân đối thu – chi của đầu tư vào tài sản phi tài chính

Các số dư khác

(4) Số dư tài khoá tổng thể

Thể hiện số dư thực sau tất cả các hoạt động giao dịch để thực hiện các mục tiêu của chính sách tài chính công. Nếu thừa có thể là cho vay hoặc tăng nguồn cho tài khoá sau, nếu thiếu sẽ là phải vay thêm từ một nguồn nào đó khác. Thường người ta tách riêng các khoản vay trong nước của Chính phủ, khoản đóng góp của tư nhân với các công tác xã hội, khoản vay, viện trợ nước ngoài để thực hiện các dự án, và khoản vay nước ngoài phục vụ cân đố ngân sách.

(5) Số dư tài khoá có điều chỉnh

= (4) – Các khoản đi vay cả trong nước và nước ngoài. Mục tiêu nhằm thấy thực kết quả của các hoạt động giao dịch tài chính trong nước đáp ứng các nhu cầu chi tiêu công, từ đó xác định yêu cầu nguồn cho những tài khoá sau.

(6) Số dư cơ bản tổng thể

= (4) + chi phí lãi suất ròng

(7) Số dư hoạt động cơ bản

= Số dư hoạt động ròng + chi phí lãi suất ròng

(8) Tổng tiết kiệm

= Số dư hoạt động tổng thể – các khoản chuyển giao vốn ròng phải thu, bao gồm cả tài trợ vốn đầu tư ròng và thuế vốn (tương ứng các khoản có mã 1133 và 1135 trong GFS Manual 2001)

Các biến số kinh tế vĩ mô khác

(9) Gánh nặng tài khoá

= Tỷ lệ so GDP của tổng số thu thuế cộng các khoản đóng góp bắt buộc khác về an sinh xã hội.

(10) Tổng chi tiêu

Là tổng chi tiêu dùng tính thêm thu nhận ròng các tài sản phi tài chính (thực chất là chi để có được).

(11) Chi tiêu dùng cuối cùng của Chính phủ

Đây là khoản phải ước tính để xác định thực chất số phải chi vì có thể có khoản tạm chưa chi do nguyên tắc kế toán

(12) Tổng đầu tư

Là tổng chi bằng mọi nguồn cho đầu tư kể cả chi tăng tài sản phi tài chính và tài sản tài chính,

Của cải và nợ

(13) Tình trạng nợ ròng

= Chênh lệch do tổng số dư nợ cao hơn tổng số dư tài sản

(14) Tình trạng của cải tài chính ròng

Ngược lại với (13)

(15) Tình hình tổng nợ

= Tổng số dư của mọi công nợ, trừ cổ phiếu, vốn sở hữu và các dẫn xuất tài chính khác.

(16) Công nợ dự phòng/bất thường

Số dư các bảo lãnh chính thức của chính phủ (khu vực công) + số dư ròng qua các hoạt dộng nghĩa vụ trong các chương trình an sinh xã hội

--PageBreak--  

2. Một số nội dung cụ thể của các bảng báo cáo:
(Cụ thể có thể xem ở GFS Manual 2001, IMF)
2.1. Bảng 1: Báo cáo Tổng hợp các hoạt động của Chính phủ:
Đây là bảng gồm các chỉ tiêu tổng hợp về các giao dịch của khu vực chính phủ qua một khoảng thời gian đã định. Như đã nêu ở điểm 1.1. trên, số liệu được ghi chép sẽ là các số dư đầu kỳ, cuối kỳ của từng chỉ tiêu. Các chỉ tiêu của nó được xây dựng và sắp xếp sao cho chúng có thể phản ánh được các hoạt động cơ bản nhất trong triển khai chính sách tài chính của chính phủ. Đồng thời, các chỉ tiêu đó cũng phải thể hiện được tác động và kết quả chủ yếu của các chính sách tài khoá của chính phủ thực hiện trong thời gian qua (khoảng thời gian mà ta cần phân tích, nghiên cứu). Ví dụ, chỉ tiêu tổng thu được thể hiện kết quả hoạt động tạo nguồn đáp ứng các nhu cầu phục vụ, nó có thể gồm: số thu về thuế, các kết quả huy động vốn vào NSNN (cả đóng góp lẫn công trái,…), tổng số nguồn từ bên ngoài, và các nguồn khác (chưa phải tổng thu nhập). Còn về chỉ tiêu tổng tiêu dùng để thể hiện kết quả thực hiện các chính sách tài chính có thể gồm: tổng chi thực hiện chính sách lương, chi do sử dụng hàng hoá và dịch vụ để thực hiện nhiệm vụ của các đơn vị, chi tiêu dùng vốn cố định (bảo dưỡng, sửa chữa,…), chi thực hiện chính sách xã hội, trợ cấp, tài trợ quốc tế,… (chưa phải toàn bộ các khoản chi). Mặt khác, trong các chỉ tiêu tổng hợp cần bao gồm còn phải kể đến những thay đổi tăng giảm về tài sản phi tài chính thông qua các giao dịch như mua sắm về tài sản cố định, tăng dự trữ, tăng tài sản có giá trị, mua sắm tài sản phi sản xuất khác,…; cùng những thay đổi về tài sản và công nợ tài chính khác thông qua việc đi vay nợ nước ngoài, hay qua vay dân.
Như đã nêu ở điểm 1.5 trên, bảng này có 2 số dư thường được người ta xem xét, phân tích là:
+ Số dư hoạt động ròng = số dư tổng thu được – số dư tổng tiêu dùng.
+ Số dư hoạt động ròng – số dư mua sắm hình thành ròng tài sản phi tài chính = Cho vay (nếu là +)/ đi vay (nếu là -). Kết quả này cũng chính là kết quả số dư của các chỉ tiêu thay đổi về tài sản và công nợ tài chính nêu trên.
Khi người ta phân tích số dư này, người ta nói về tính ổn định, bền vững hiện có của chính phủ: hoạt động tốt sẽ cho kết quả tăng tài sản, không tốt là phải đi vay, bởi số dư là kết quả cuối cùng, là thể hiện của khả năng thực tế. Mà diễn biến nhiều năm sẽ là ổn định, bền vững hay không. Tất nhiên, người ta đã phải tính toán loại trừ các yếu tố thay đổi do những nguyên nhân khách quan như do giá tăng đột biến, hậu quả thiên tai,… Chỉ tiêu Cho vay/đi vay ròng là số đo tổng hợp thể hiện quy mô quan hệ giao dịch giữa nguồn lực tài chính của chính phủ với các khu vực khác của nền kinh tế (chia số dư dương cho tổng thu được = tiềm năng hỗ trợ bổ sung cho các khu vực khác ngoài chính phủ; còn chia số dư âm cho tổng tiêu dùng = mức độ cần nhờ vả từ các khu vực ngoài chính phủ).
Ngoài ra, chỉ tiêu tổng số dư hoạt động trong bảng ở điểm 1.5. nêu trên khác với số dư hoạt động ròng là ở chỗ nó đã loại trừ khoản chi tiêu về vốn cố định mặc dù nó cũng là một khoản chi tiêu (mua sắm, sửa chữa, bảo dưỡng TSCĐ…), bởi vì khoản chi này nó không mang tính quan hệ trực tiếp với các hoạt động theo chính sách trong khi ta cần phân tích chính sách.
2.2. Bảng 2: Cân đối Tổng hợp nguồn và sử dụng tiền mặt:
Trước hết cần chú ý rằng trừ một số nước lạc hậu sử dụng lưu thông chủ yếu bằng tiền mặt thật, còn hầu hết người ta sử dụng tài khoản để thanh toán là chủ yếu, dù là cá nhân chi tiêu cho những việc thông thường như ăn uống. Vì thế, ý nghĩa của chữ tiền mặt ở đây là gồm cả tiền mặt có trong tay, kể cả tiền gửi không kỳ hạn tại một ngân hàng hay một tổ chức tài chính nào đó mà có thể sử dụng trong thanh toán thông thường được; và những thứ có thể sử dụng tương đương tiền mặt, chẳng hạn: các loại trái phiếu, tín phiếu, hối phiếu được phép luân chuyển và sử dụng như là chứng từ thanh toán.
Như trên đã giới thiệu, Bảng này phối hợp cùng với Bảng 1 nhằm phản ánh các kết quả hoạt động và thực hiện các chính sách tài khoá. Vì thế nó cũng gồm các chỉ tiêu cơ bản giống như Bảng 1 nêu trên, nhưng số liệu phản ánh vào đây sẽ không phải là các số dư, mà là số phát sinh. Cụ thể, tương ứng với các số dư do các giao dịch tạo ra sẽ là các số phát sinh qua thanh toán thực hiện các giao dịch; tương ứng với các số dư về tài sản phi tài chính sẽ là các số phát sinh về đầu tư vào tài sản phi tài chính (đương nhiên sẽ gồm 2 mảng: phát sinh mua sắm và phát sinh bán tài sản, chứ không chỉ một mảng là số dư ròng);… Bằng việc kết hợp hai bảng ta sẽ có một hình ảnh đầy đủ về tình hình thực hiện các chính sách tài khoá, tình hình huy động và sử dụng các nguồn tài chính thực tế, cùng kết quả của những diễn biến đó. Có 3 vấn đề cần lưu ý khi thấy số liệu không khớp nhau giữa bảng 1 và bảng 2 là do: i) Số liệu đưa vào bảng 1 là số dư đầu và cuối kỳ, hạch toán theo nội dung phát sinh của các giao dịch; còn số liệu đưa vào bảng 2 là số liệu theo thực tế thực hiện các giao dịch (nghĩa là không đồng thời); ii) Cũng có thể có những giao dịch về tài sản và công nợ mà sẽ được thanh toán vào những kỳ sau, chẳng hạn lãi suất luỹ kế phải trả cho các trái phiếu (luân chuyển giữa các kỳ sẽ không giống nhau); iii) Có thể có những giao dịch được phản ánh trong bảng 1, nhưng là dạng hàng đổi hàng (phi tiền mặt), sẽ không được phản ánh ở bảng 2.
2.3. Bảng cân đối tổng hợp:
Ý nghĩa của bản này là nó được xem như bản tổng hợp quyết toán hay bản tổng hợp cân đối tài sản của toàn bộ khu vực chính phủ. Mục tiêu đặt ra nó nhằm thể hiện cụ thể các nội dung về tài sản (cả tài chính và phi tài chính) và công nợ của chính phủ. Vì vậy, hệ thống các chỉ tiêu của nó được xây dựng nhằm thể hiện các số dư của toàn bộ các loại tài sản và công nợ vào đầu kỳ và cuối kỳ kế toán. Trong đó: Tài sản cũng được phân tổ thống kê theo tài sản phi tài chính và tài sản tài chính. Tài sản phi tài chính được phân tiếp thành tài sản cố định, hàng lưu kho (là hàng hoặc bán thành phẩm có mục tiêu dành để bán, sử dụng trong sản xuất sau này), hàng hoá có giá trị (là hàng hoá sản xuất ra không phải mục tiêu dành cho tiêu dùng, mà chủ yếu để lưu giữ về mặt giá trị theo thời gian), và tài sản phi sản xuất (tức là không do sản xuất tạo ra, chẳng hạn đất đai, tài nguyên dưới lòng đất, tài nguyên dưới thềm lục địa…). Tài sản tài chính được phân tổ theo loại công cụ tài chinh và chia ra trong nước và nước ngoài, như: tiền mặt và tiền gửi; vốn vay; cổ phiếu và vốn sở hữu khác; chứng khoán không phải là cổ phiếu; quỹ dự trữ bảo hiểm (trong quá trình thu chi bảo biểm các loại mà các công ty của Nhà nước thực hiện – kể cả BHXH, BHYT,… BH phi nhân thọ - luôn có chênh lệch thừa chưa phải sử dụng ngay, GFS có nhiệm vụ thống kê theo dõi tình hình biến động này); các khoản phải thu mà chưa thu được (kể cả nợ đọng thuế, cổ tức, tạm mượn,…); các khoản phát sinh tài chính khác (chẳng hạn các khoản phát sinh chênh lệch giá với giá thị trường của các hợp đồng cung ứng hàng hoá và dịch vụ của Chính phủ đã thực hiện,… các nội dung này sẽ được phản ánh vào đây). Ngoài ra, trong các chỉ tiêu về tài sản tài chính còn phải có dòng thống kê riêng về dự trữ vàng, tiền tệ và SDRs (quyền rút tiền đặc biệt ở IMF của nước thành viên theo số đóng góp của mình). Các chỉ tiêu với công nợ được xác định hoàn toàn tương tự. Riêng tương ứng với khoản phải thu mà chưa thu được của phần tài sản tài chính, thì ở phần công nợ sẽ là các khoản phải trả mà chưa trả, và đương nhiên không có dòng về dự trữ vàng, tiền tệ và SDRs.
Trong phân tích xem xét các chỉ tiêu của bảng này, người ta thường chú ý tới một số yếu tố trong tính toán các tài sản liên quan đến chính sách như: Các tài sản tài chính mà quyền sở hữu không thể chuyển giao từ đơn vị này cho đơn vị khác, vì nó là chính sách bắt buộc thực hiện; Liên quan sẽ là các báo cáo hay bảng kê của chính phủ về mua, sắm, tạo ra tài sản tài chính thể hiện mục tiêu đó; Các điều khoản phi thương mại có lợi cho bên vay, vì các điều kiện ưu đãi chỉ xảy ra theo chính sách; Việc mua sắm tăng lên với các cổ phiếu và vốn sở hữu khác, cùng các chứng khoán không phải là cổ phiếu, hoặc vốn vay từ các doanh nghiệp công, thường là phục vụ cho một chính sách nào đó; Việc các đơn vị chính phủ đứng ra bảo lãnh cho các tài sản được mua sắm cũng thường liên quan đến chính sách; Liên quan đến chính sách còn ở chỗ tài sản được mua qua việc quốc hữu hoá, …
2.4. Bảng 4: Báo cáo Tổng hợp các dòng kinh tế khác:
Mục tiêu của việc xây dựng bảng này là nhằm tạo cho những phân tích các chỉ tiêu của các bảng tổng hợp khác có được những kết luận chính xác hơn, nhất là trong đánh giá và đề xuất chính sách. Vì vậy, Bảng này gồm các chỉ tiêu để mô tả những thay đổi về giá trị tài sản, công nợ và lượng tăng-giảm xảy ra do các yếu tố khách quan không phải là các giao dịch kinh tế. Ví dụ, nó thể hiện giá trị tăng giảm tài sản do biến động về tỷ giá, giá cả, sự khám phá thêm nguồn tài nguyên mới của đất nước, hoặc bị tổn thất do thiên tai,… Thường người ta chia ra 3 loại: i) Thay đổi giá trị do các yếu tố khách quan nhưng không thay đổi về mặt định tính hoặc định lượng của tài sản đó (ví dụ dự trữ quốc gia bằng hiện vật không thay đổi nhưng do giá cả tăng lên sẽ làm thay đổi giá trị tính toán theo quy ước); ii) Thay đổi giá trị do những tác động khách quan mà có gây thay đổi định tính hoặc định lượng của tài sản (ví dụ tổn thất do thiên tai, như công trình đê điều bị sụt vỡ, rừng bị cháy); và iii) Thay đổi giá trị của chỉ tiêu tính toán do phân loại đi, phân loại lại tài sản (ví dụ vàng chuyển từ hình thức dự trữ phi tiền tệ sang hình thức tiền tệ, tức là chuyển từ mục này sang mục khác, hoặc trường hợp thay đổi về chế độ hạch toán tài sản, cũng có thể gây chuyển hạch toán từ tài sản lưu động sang tài sản cố định).
Trong phân tích thông thường, người ta cũng hay mô tả chúng theo các nguyên nhân trong hoặc ngoài dự kiến, nguyên nhân thuộc loại những sự kiện thông thường hoặc do thay đổi cách ứng xử chủ quan của chính sách. Ví dụ:
- Những nguyên nhân trong hoặc ngoài dự kiến thường là: những thiệt hại do động đất, bão lụt, hoả hoạn, chiến tranh, hay các thiên tai địch hoạ khác. Chúng cũng có thể bao gồm cả những ảnh hưởng kiểu như: được xoá nợ bởi chủ nợ, bị tịch thu không bồi thường, tổn thất hàng dự trữ quốc gia do thời tiết, khí hậu cao hơn mức đã lường trước…
- Những nguyên nhân thuộc loại các sự kiện thông thường gồm: khám phá mới (cũng có thể là bị mất, tuyệt chủng) tài nguyên, tài sản dưới lòng đất, một bản quyền mới được chính thức công nhận hay đăng ký, một công trình kiến trúc nhân tạo hoặc tự nhiên mới được công nhận ở đẳng cấp khác, hoặc kết quả của sự sinh trưởng tự nhiên không qua canh tác của các nguồn lực tự nhiên (như cây hoặc con vật tăng lên trong môi trường tự nhiên),…
- Những nguyên nhân do thay đổi cách ứng xử chủ quan của chính sách chẳng hạn: công nợ của một doanh nghiệp trước đây là quốc doanh được hạch toán thuộc khu vực chính phủ , nhưng nay đã được bán đi trở thành một doanh nghiệp tư nhân, hoặc ngược lại…  

(Th.s Phạm Công Minh) 

≥ Phần 2: Hệ thống các chỉ tiêu tổng hợp của GFS và khả năng vận dụng ở Việt Nam